Sentenza n. 1918/2026 - Torino, Sezione 1

Esito

La controversia

La concessionaria autostradale ha impugnato gli avvisi relativi al CUP per l'occupazione dello spazio sovrastante il territorio comunale mediante il viadotto della A21, deducendo che il manufatto appartiene al demanio autostradale statale ai sensi dell'art. 822, comma 2, c.c. e coesiste legittimamente con il suolo comunale, senza realizzare un'occupazione di quest'ultimo rilevante ai fini del prelievo. Ha inoltre sostenuto che, anche ammettendo la sussistenza dell'occupazione, il soggetto passivo sarebbe lo Stato, proprietario della res, e non la società concessionaria. In subordine ha lamentato carenza d'istruttoria, per mancata precisa misurazione della superficie asseritamente occupata, e difetto di motivazione circa l'imputazione del canone alla concessionaria anziché al titolare del bene. STEP ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, sostenendo la natura tributaria del CUP e la conseguente giurisdizione tributaria; in alternativa ha prospettato la giurisdizione ordinaria per le controversie meramente patrimoniali relative a concessioni di beni pubblici.

La decisione

Il TAR ha accolto l'eccezione di difetto di giurisdizione e ha dichiarato il ricorso inammissibile, indicando come munito di giurisdizione il giudice tributario. Ha ritenuto che il CUP, introdotto dalla legge n. 160/2019, abbia natura tributaria e che l'obbligo discenda dalla legge, non dal rilascio di una concessione o autorizzazione, che rileva al più sul piano procedimentale. Poiché la società contestava l'esistenza stessa del presupposto impositivo — ossia che il viadotto integrasse un'occupazione del suolo comunale — e non l'esercizio di poteri discrezionali comunali in materia di esenzioni, riduzioni o conformazione del rapporto concessorio, la controversia riguarda la debenza del tributo e spetta al giudice tributario. La presenza di un regolamento comunale strutturato secondo un modello concessorio, e la sua impugnazione formulata in via dubitativa senza specifiche censure, non mutano la natura del prelievo né il riparto di giurisdizione. Le censure di merito non sono state esaminate. Il giudizio può proseguire davanti al giudice tributario ai sensi dell'art. 11, comma 2, c.p.a. Spese integralmente compensate per la complessità e novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 133, comma 1, lett. b), c.p.a.

  La contestazione del complessivo rapporto concessorio esclude infatti che la controversia assuma contenuto meramente patrimoniale e sia devoluta al Giudice ordinario (cfr. da ultimo ex plurimis Cass. Civ., SS.UU., 01/09/2025 n. 24345; Id. 30/10/2025 n. 28766; nonché in materia di TOSAP Cass. Civ., Sez. V 11/10/2025 n. 27222; Id. 17/02/2026 n. 3633; nella giurisprudenza amministrativa cfr. da ultimo Cons. Stato, Sez. V, 29/12/2025 n. 10362; Id. 17/04/2026, nn. 3045 e 3047; nonché TAR Abruzzo, L’Aquila, 20/04/2026 n. 231; 10/07/2026 n. 525; TAR Lazio, Roma, Sez. II-bis 07/04/2026 n. 6217; TAR Campania, Napoli, Sez. VII, 19/05/2026 n. 3185; TAR Campania, Salerno, Sez. III 05/06/2026, n. 1059; TAR Liguria, Sez. I, 11/06/2026 n. 786).

  La giurisdizione amministrativa esclusiva riguarda le controversie che investono l'esercizio del potere autoritativo e il complessivo rapporto concessorio; non si estende alla controversia sul solo presupposto impositivo del CUP.

• art. 1, commi 816-847, legge 27 dicembre 2019, n. 160

  In tale ipotesi, la res controversa assume natura tributaria ed è conseguentemente devoluta alla giurisdizione del Giudice tributario, secondo l’ordinario riparto di giurisdizione (non diversamente da quanto avviene, per giurisprudenza pacifica, con riguardo alle controversie inerenti la TOSAP).

  Il CUP ha natura tributaria; se il contribuente contesta l'integrazione del presupposto legale del prelievo, la controversia appartiene alla giurisdizione del giudice tributario.

• art. 1, comma 819, lett. a), legge 27 dicembre 2019, n. 160

  Il presupposto del canone è – per quanto di interesse in questa sede – «l’occupazione, anche abusiva, delle aree appartenenti al demanio o al patrimonio indisponibile degli enti e degli spazi soprastanti o sottostanti il suolo pubblico con esclusione dei balconi, verande, bow-windows e simili infissi di carattere stabile» (co. 819, lett a).

  Il presupposto del CUP è l'occupazione, anche abusiva, delle aree e degli spazi pubblici descritti dalla legge; la controversia sull'effettiva integrazione di tale presupposto è tributaria.

• art. 1, comma 823, legge 27 dicembre 2019, n. 160

  Il canone è dovuto «dal titolare dell’autorizzazione o della concessione ovvero, in mancanza, dal soggetto che effettua l’occupazione o la diffusione dei messaggi pubblicitari in maniera abusiva […]» (co. 823).

  La legge individua come soggetto passivo il titolare del titolo oppure, in sua mancanza, chi effettua l'occupazione abusiva; l'obbligo non deriva necessariamente da un rapporto concessorio.

• art. 11, comma 2, c.p.a.

  La controversia è dunque devoluta alla giurisdizione del Giudice Tributario, dinanzi al quale il giudizio potrà essere proseguito ai sensi dell’art. 11 co. 2 c.p.a.

  Dichiarato il difetto di giurisdizione, il giudizio può essere proseguito davanti al giudice munito di giurisdizione secondo il meccanismo previsto dall'art. 11, comma 2, c.p.a.

• art. 2, d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546

  In tale ipotesi, la res controversa assume natura tributaria ed è conseguentemente devoluta alla giurisdizione del Giudice tributario, secondo l’ordinario riparto di giurisdizione (non diversamente da quanto avviene, per giurisprudenza pacifica, con riguardo alle controversie inerenti la TOSAP).

  Le controversie aventi natura tributaria, come quelle sulla sussistenza del presupposto impositivo del CUP, sono devolute al giudice tributario.

Massime di principio

• Il CUP istituito dalla legge n. 160/2019 ha natura tributaria: l'obbligo di pagamento discende direttamente dalla legge e non dal rapporto sinallagmatico con una concessione o autorizzazione, che ha al più rilievo procedimentale.
• La controversia sull'esistenza del presupposto impositivo del CUP — compresa la questione se una determinata situazione materiale integri un'occupazione di area o spazio pubblico — appartiene alla giurisdizione tributaria.
• La giurisdizione amministrativa esclusiva in materia di concessioni di beni pubblici non si applica quando la domanda contesta soltanto l'an della pretesa tributaria e non l'esercizio di poteri discrezionali relativi alla disciplina delle esenzioni, delle riduzioni o alla conformazione del rapporto concessorio.
• La struttura concessoria del regolamento comunale non può modificare la natura tributaria del CUP né il conseguente riparto di giurisdizione; l'eventuale illegittimità delle disposizioni regolamentari va dedotta con specifiche censure, senza che la loro mera impugnazione muti la natura della controversia.

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