Sentenza n. 917/2026 - Brescia, Sezione 1

Esito

La controversia

L’impresa ha impugnato i provvedimenti con cui l’INAIL ha dichiarato non ammissibile la domanda di finanziamento diretta a realizzare un progetto di miglioramento della salute e sicurezza sul lavoro. Il primo motivo deduceva la violazione dell’art. 10-bis l. 241/1990, per omessa comunicazione del preavviso di rigetto. Il secondo deduceva la violazione dell’art. 19 dell’Avviso ISI 2020 e dell’Allegato 2, nonché eccesso di potere per travisamento dei fatti, difetto di istruttoria e difetto di motivazione. Il terzo e il quarto motivo prospettavano ulteriori violazioni dell’art. 19 dell’Avviso e dell’Allegato 2, nonché travisamento, difetto di istruttoria, difetto di motivazione e illogicità. L’INAIL sosteneva che l’art. 10-bis non fosse applicabile, trattandosi di procedura concorsuale, e, in subordine, che la comunicazione del 30 novembre 2022 e le richieste di chiarimenti già inviate avessero comunque assicurato il contraddittorio.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso quanto al primo e al secondo motivo, annullando gli atti impugnati nei limiti indicati in motivazione. Ha ritenuto illegittima l’omessa comunicazione del preavviso di rigetto, poiché la procedura ISI 2020 era una selezione a sportello, fondata sulla verifica dei requisiti di ciascuna domanda secondo l’ordine cronologico, e non un concorso in senso stretto basato sulla comparazione di punteggi e graduatorie complesse. La deroga prevista per le procedure concorsuali non poteva quindi essere estesa analogicamente. La comunicazione del 30 novembre 2022 non equivaleva a un preavviso di rigetto: aveva carattere sostanzialmente definitivo, non conteneva un espresso invito al contraddittorio né indicava un termine per presentare osservazioni. Neppure le richieste di chiarimenti di settembre e ottobre assolvevano tale funzione, avendo natura meramente istruttoria e non preannunciando l’esito negativo. L’omissione aveva inciso concretamente sulla possibilità di difesa dell’impresa, che avrebbe potuto chiarire i rilievi relativi all’oggetto dell’intervento e al calcolo dell’indice di sollevamento. Non era pertanto applicabile l’art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990, anche perché il provvedimento non era vincolato, ma frutto di valutazione tecnica, e l’INAIL non aveva dimostrato che il contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso. Il TAR ha inoltre rilevato che l’INAIL si era autovincolato, con l’art. 19 dell’Avviso, a una forma di contraddittorio modellata sull’art. 10-bis. Gli ulteriori motivi sono stati assorbiti, poiché avrebbero riguardato provvedimenti non ancora adottati, da emanare dopo la rinnovazione della fase partecipativa. Restano salve le prerogative dell’INAIL sulla successiva valutazione dell’ammissibilità del progetto secondo la lex specialis. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il preavviso di rigetto è necessario quando l’amministrazione intende respingere una domanda sulla base di rilievi riferiti alla concreta ammissibilità del progetto, salvo che ricorra una deroga effettivamente applicabile. Deve indicare i motivi ostativi, invitare al contraddittorio e concedere un termine per le osservazioni.

• art. 19 Avviso pubblico INAIL ISI 2020

  La disposizione ha previsto una fase di verifica e contraddittorio procedimentale, vincolando l’INAIL a introdurre una forma di partecipazione sostanzialmente modellata sull’art. 10-bis l. 241/1990.

• art. 1, comma 1-bis, l. 241/1990

  I doveri di collaborazione e buona fede sostengono l’esigenza di consentire all’interessato di chiarire o superare i rilievi ostativi prima dell’adozione della decisione finale.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  La sanatoria del vizio partecipativo non opera quando l’amministrazione non dimostri che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso; tale dimostrazione non è stata fornita, anche perché la valutazione di ammissibilità implicava discrezionalità tecnica.

Massime di principio

• La deroga all’obbligo di preavviso di rigetto prevista per le procedure concorsuali non è estensibile a ogni selezione con risorse limitate e domande concorrenti: essa riguarda le procedure comparativo-concorsuali caratterizzate da graduatorie complesse e dalla valutazione relativa dei partecipanti.
• Nelle procedure a sportello, nelle quali le domande sono esaminate secondo l’ordine cronologico e l’amministrazione verifica autonomamente i requisiti di ammissibilità di ciascuna istanza, il preavviso di rigetto è necessario quando l’esclusione dipende da asseriti vizi intrinseci della domanda o del progetto.
• Una comunicazione che anticipi le ragioni dell’esclusione non equivale al preavviso di rigetto se non contiene un effettivo invito al contraddittorio e un termine per presentare osservazioni; le mere richieste di chiarimenti istruttori non sono sufficienti quando non preannunciano l’esito negativo.
• Quando l’amministrazione si autovincola, mediante la lex specialis, a una fase di contraddittorio modellata sull’art. 10-bis l. 241/1990, deve rispettarne i contenuti sostanziali, assicurando una reale e trasparente possibilità di replica prima dell’adozione del provvedimento definitivo.
• Il vizio derivante dall’omissione del preavviso di rigetto non è meramente formale quando impedisce all’interessato di chiarire rilievi tecnici potenzialmente decisivi; l’art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990 non è applicabile se l’amministrazione non prova che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso.
• L’annullamento per violazione delle garanzie partecipative non attribuisce automaticamente il diritto al contributo e non impedisce all’amministrazione di riesaminare l’ammissibilità del progetto secondo la lex specialis, dopo aver assicurato il contraddittorio procedimentale.

Come è indicizzato