Sentenza n. 2929/2026 - Milano, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente aveva presentato una CILA per interventi di manutenzione straordinaria interna con cambio di destinazione d’uso da ufficio a struttura alberghiera e una successiva CILA in variante per modifiche distributive interne. Il Comune, dopo avere comunicato l’avvio del procedimento e ricevuto osservazioni e documentazione, ha dichiarato inammissibile la CILA e ordinato il ripristino, rilevando che l’intervento era stato erroneamente qualificato come manutenzione straordinaria, mentre il passaggio dalla destinazione direzionale a quella turistico-ricettiva integrava almeno un intervento di risanamento conservativo, soggetto a SCIA. Sono state inoltre rilevate carenze relative ai requisiti di visitabilità e accessibilità, all’accesso alla struttura, alle dimensioni dei servizi igienici, al parere AMSA e ai requisiti acustici. La ricorrente ha dedotto la violazione degli artt. 19 e 21-nonies della l. 241/1990, sostenendo la tardività dell’intervento comunale, l’assenza di ragioni di interesse pubblico e di comparazione con il proprio affidamento; ha inoltre denunciato violazione dell’art. 3 della l. 241/1990, degli artt. 3, 5, 6-bis, 23 e 27 del d.P.R. 380/2001, della disciplina sull’accessibilità e delle norme regionali, nonché difetto di motivazione, istruttoria, travisamento, contraddittorietà, violazione della partecipazione procedimentale, proporzionalità e ragionevolezza. I controinteressati hanno eccepito anche l’improcedibilità per la successiva presentazione di un permesso di costruire in sanatoria, ma il TAR ha ritenuto di poter prescindere dall’eccezione perché il ricorso era infondato nel merito.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. Ha ritenuto legittima la qualificazione comunale dell’intervento: il mutamento da ufficio, appartenente alla categoria direzionale, a struttura turistico-ricettiva, appartenente a categoria funzionale diversa e non omogenea, costituisce mutamento urbanisticamente rilevante della destinazione d’uso, con incidenza sul carico urbanistico. L’intervento doveva quindi essere assoggettato almeno a SCIA e non poteva essere realizzato mediante CILA. L’utilizzo di un titolo edilizio inidoneo consente al Comune di esercitare i poteri repressivi e di vigilanza di cui all’art. 27 del d.P.R. 380/2001, anche a distanza di tempo, senza i limiti propri dell’autotutela previsti dagli artt. 19 e 21-nonies della l. 241/1990. Non era pertanto necessaria l’indicazione di specifiche ragioni di interesse pubblico né la comparazione con gli interessi privati, trattandosi di attività repressiva vincolata e non essendo tutelabile l’affidamento alla conservazione di una situazione abusiva. È stata respinta anche la censura sulla partecipazione procedimentale: la ricorrente era stata informata dell’avvio del procedimento, aveva presentato osservazioni e documenti e il provvedimento finale aveva esaminato e confutato le sue deduzioni in misura sufficiente, senza necessità di una replica analitica a ogni argomento. Le contestazioni sulle singole carenze progettuali sono state ritenute irrilevanti, perché assorbite dalla decisiva inidoneità della CILA rispetto al mutamento di destinazione d’uso. La ricorrente è stata condannata alle spese: € 2.000,00 in favore del Comune e € 2.000,00 complessivi in favore dei controinteressati, oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 3, comma 1, lett. b, d.P.R. 380/2001

  “le opere e le modifiche necessarie per rinnovare e sostituire parti anche strutturali degli edifici, nonché per realizzare ed integrare i servizi igienico-sanitari e tecnologici, sempre che non alterino la volumetria complessiva degli edifici e non comportino mutamenti urbanisticamente rilevanti delle destinazioni d’uso implicanti incremento del carico urbanistico”

  La manutenzione straordinaria non comprende mutamenti urbanisticamente rilevanti della destinazione d’uso con incremento del carico urbanistico.

• art. 23-ter, comma 1, d.P.R. 380/2001

  “costituisce mutamento rilevante della destinazione d’uso ogni forma di utilizzo dell’immobile o della singola unità immobiliare diversa, da quella originaria, ancorché non accompagnata dall’esecuzione di opere edilizie, purché tale da comportare l’assegnazione dell’immobile o dell’unità immobiliare considerati ad una diversa categoria funzionale”

  Il passaggio tra categorie funzionali diverse, quale quella direzionale e quella turistico-ricettiva, costituisce mutamento rilevante della destinazione d’uso.

• art. 22 d.P.R. 380/2001

  L’intervento di almeno risanamento conservativo derivante dal mutamento di destinazione d’uso avrebbe richiesto la SCIA e non la CILA.

• art. 27 d.P.R. 380/2001

  I poteri comunali di vigilanza e repressione degli abusi edilizi possono essere esercitati quando la CILA sia utilizzata per interventi che richiedevano SCIA o permesso di costruire; tali poteri non sono soggetti ai termini dell’autotutela.

• artt. 19, commi 3, 4 e 6-bis, l. 241/1990

  I termini e i limiti previsti per i poteri inibitori e di autotutela relativi alla SCIA non impediscono l’esercizio dei poteri repressivi edilizi quando l’intervento esuli radicalmente dal paradigma della CILA.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Il termine ragionevole e gli ulteriori presupposti dell’annullamento d’ufficio non si applicano ai poteri repressivi esercitati per contrastare un intervento edilizio abusivo realizzato con titolo inidoneo.

• art. 3 l. 241/1990

  La motivazione del provvedimento finale è sufficiente quando esamina in modo complessivo e logicamente coerente le osservazioni dell’interessato, rendendo evidente l’incompatibilità della decisione con le sue tesi.

• art. 21-octies l. 241/1990

  L’attività repressiva degli abusi edilizi, in quanto vincolata, non conduce di regola all’annullamento per omessa comunicazione di avvio del procedimento; nel caso concreto, comunque, la partecipazione era stata garantita.

• art. 5.3 e art. 8.0.2 d.m. 236/1989

  I requisiti di visitabilità e gli spazi di manovra devono essere adeguatamente dimostrati con riferimento alle caratteristiche dimensionali degli ambienti e degli apparecchi sanitari.

• art. 8.1.6 d.m. 236/1989

  La documentazione deve specificare caratteristiche, dimensioni minime e spazi di manovra relativi agli apparecchi sanitari ai fini della verifica della visitabilità.

• art. 5.1 dell’Allegato alla l.r. Lombardia n. 6/1989

  Per una struttura ricettiva di nuova formazione in un condominio deve essere garantito l’accesso alle persone su sedia a ruote secondo la disciplina applicabile.

Massime di principio

• Il mutamento di destinazione d’uso tra categorie funzionali urbanisticamente diverse e non omogenee, come quella direzionale e quella turistico-ricettiva, costituisce mutamento rilevante della destinazione d’uso anche se accompagnato soltanto da opere interne e incide sul carico urbanistico.
• Un intervento edilizio che, per la sua effettiva consistenza, richiede almeno una SCIA non può essere validamente realizzato mediante CILA; l’utilizzo della CILA in luogo del titolo necessario rende l’intervento abusivo e legittima il Comune all’esercizio dei poteri di vigilanza e repressione edilizia.
• I poteri repressivi edilizi esercitati nei confronti di interventi realizzati con un titolo inidoneo non sono soggetti ai termini e ai presupposti dell’autotutela decisoria previsti dagli artt. 19 e 21-nonies della l. 241/1990.
• L’ordine ripristinatorio o demolitorio conseguente all’accertamento di un abuso edilizio costituisce attività vincolata e non richiede, di regola, una specifica motivazione sull’interesse pubblico concreto e attuale né una comparazione tra tale interesse e gli interessi privati, non essendo tutelabile l’affidamento alla conservazione di una situazione abusiva.
• Le garanzie di partecipazione sono rispettate quando l’interessato è posto in condizione di presentare osservazioni e documenti e il provvedimento finale esamina complessivamente le sue deduzioni, rendendo comprensibili le ragioni del loro superamento, senza necessità di una confutazione analitica di ogni singolo argomento.
• Quando l’inidoneità del titolo edilizio rispetto alla consistenza dell’intervento è di per sé decisiva, le contestazioni sulle ulteriori carenze progettuali o sui requisiti tecnici dell’opera possono essere ritenute irrilevanti, perché non potrebbero comunque condurre all’accoglimento del ricorso.

Come è indicizzato