Sentenza n. 4577/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

L’appellante ha contestato la sentenza di primo grado con un’unica doglianza articolata, deducendo violazioni della disciplina sulle strade e sulla progettazione delle opere pubbliche, della legge sul procedimento amministrativo, della disciplina del dibattito pubblico, della tutela paesaggistica e ambientale, nonché dei principi di proporzionalità e tutela della proprietà. Ha sostenuto, in particolare, che la nota ANAS del 19 febbraio 2021, il PFTE aggiornato e gli atti di avvio e conclusione del dibattito pubblico avrebbero illegittimamente modificato il tracciato dell’Alternativa C, già approvato nella conferenza di servizi del 19 dicembre 2019, anticipando l’innesto della variante e interferendo con il suo impianto di distribuzione carburanti. Ha dedotto che la conferenza di servizi avesse natura decisoria e rendesse immodificabile il tracciato, che il nuovo PFTE fosse carente sotto il profilo dell’istruttoria trasportistica, dell’analisi costi-benefici, della copertura finanziaria e della valutazione ambientale, nonché che il dibattito pubblico costituisse una regressione procedimentale. Ha inoltre censurato la declaratoria di inammissibilità e irricevibilità pronunciata dal TAR, lamentando la violazione dell’art. 73, comma 3, c.p.a., la mancata prova della pubblicazione telematica degli atti, l’inammissibilità delle censure sull’atto interno relativo alla nomina del coordinatore del dibattito pubblico e la condanna alle spese. ANAS ha eccepito la genericità dell’appello per violazione dell’art. 101, comma 1, c.p.a.; il Ministero e il Comune di Bari hanno chiesto il rigetto.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’istanza di trattazione congiunta con altri appelli, ritenendo che riguardassero impianti e posizioni differenti. Ha quindi respinto l’appello, osservando preliminarmente la notevole difficoltà di individuare i capi della sentenza e le censure, ma ritenendo non necessario esaminare l’eccezione di inammissibilità per genericità poiché l’impugnazione era comunque infondata. Ha confermato che l’impugnazione della nota ANAS del 19 febbraio 2021 era inammissibile per carenza di lesività: tale nota costituiva un atto interno e istruttorio, e la relativa eccezione era stata sollevata da ANAS, sicché non occorreva uno specifico avviso d’ufficio ex art. 73, comma 3, c.p.a. Ha confermato l’irricevibilità dei motivi aggiunti contro l’avvio del dibattito pubblico e il dossier finale, poiché gli atti erano stati pubblicati sul sito ministeriale secondo la disciplina applicabile; la pubblicazione telematica normativamente prescritta è idonea a integrare la conoscenza erga omnes e a far decorrere il termine decadenziale. Nel merito, ha confermato la qualificazione della conferenza di servizi del 19 dicembre 2019 come preliminare e istruttoria, non decisoria: essa individuava le condizioni per l’acquisizione dei successivi assensi, ma non rendeva immodificabili il progetto, la localizzazione o il tracciato. La formula relativa all’innesto al “km 805 circa” lasciava un margine tecnico di definizione, ulteriormente significativo alla luce della richiesta del Comune di Bari di valutarne l’anticipazione. Era quindi legittimo l’aggiornamento del PFTE e la sottoposizione al dibattito pubblico dell’Alternativa 3, ritenuta coerente con gli obiettivi dell’intervento e con gli studi trasportistici e l’analisi costi-benefici. Le perizie di parte non hanno dimostrato vizi macroscopici di irragionevolezza, arbitrarietà o travisamento, risultando dagli atti un’istruttoria dinamica basata su domanda e offerta di trasporto, programmazione territoriale, dati ANAS, orizzonte temporale dell’opera e vita utile delle componenti. Sono state respinte anche le censure fondate sulla lesione del diritto di proprietà e sugli standard unionali, essendo la scelta progettuale adeguatamente istruita e partecipata. Le censure relative alla nomina del coordinatore del dibattito pubblico sono state ritenute inammissibili per carenza di lesività e comunque infondate, non essendo necessaria una verbalizzazione puntuale dell’assenza di dirigenti idonei quando l’amministrazione aveva indetto una gara per individuare il soggetto esterno. Le precedenti sentenze in materia di accesso documentale non dimostravano alcuna contraddittorietà, poiché l’ostensione degli atti non ne determina automaticamente la lesività in una controversia diversa. Spese del grado compensate.

Norme richiamate

• art. 101, comma 1, c.p.a.

  L’appello deve individuare specificamente i capi della sentenza e le ragioni della loro contestazione; il Collegio ha rilevato la difficoltà di enucleare tali elementi, ma non ha dovuto decidere espressamente l’eccezione di genericità perché l’appello era infondato.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  L’avviso alle parti è necessario quando il giudice rileva d’ufficio una questione decisiva; non è richiesto per una questione già introdotta nel contraddittorio da una parte. Il TAR aveva inoltre dato avviso in udienza sulle questioni di tardività e ricevibilità effettivamente rilevate d’ufficio.

• artt. 14, 14-bis e 14-ter l. 241/1990

  La conferenza di servizi preliminare ha funzione istruttoria e di verifica delle condizioni per il successivo procedimento decisorio, senza vincolare in modo assoluto le amministrazioni né rendere immodificabile il progetto.

• art. 27, comma 3, d.lgs. 50/2016

  La conferenza preliminare sul progetto di fattibilità tecnico-economica non produce necessariamente una decisione definitiva sulla localizzazione e sul tracciato, consentendo il successivo affinamento progettuale.

• art. 22, comma 2, d.lgs. 50/2016

  La disciplina del dibattito pubblico affida il monitoraggio alla Commissione istituita presso il Ministero competente e consente la gestione del dibattito tramite coordinatore individuato tra dirigenti competenti o mediante procedura di appalto di servizi.

• d.P.C.M. n. 76/2018

  Per le opere rientranti nelle soglie e tipologie previste, l’avvio del dibattito pubblico e la pubblicazione degli atti sul sito ministeriale costituiscono modalità procedimentali normativamente previste; la pubblicazione produce conoscenza erga omnes e decorrenza del termine di impugnazione.

• art. 23, comma 5, d.lgs. 50/2016

  Le contestazioni relative al contenuto del PFTE devono dimostrare un vizio macroscopico di irragionevolezza, arbitrarietà o travisamento; nel caso concreto gli studi trasportistici e l’analisi costi-benefici sono stati ritenuti sufficienti.

• art. 1 Protocollo addizionale n. 1 CEDU

  La tutela della proprietà non impedisce l’esercizio del potere di pianificazione e realizzazione di opere pubbliche quando la scelta sia sostenuta da un’istruttoria adeguata e da prevalenti esigenze di interesse pubblico.

Massime di principio

• La conferenza di servizi preliminare ha funzione istruttoria e preparatoria: individua le condizioni per l’acquisizione dei successivi assensi, ma non determina necessariamente l’approvazione definitiva del progetto né rende immodificabili la localizzazione e il tracciato dell’opera nelle fasi successive.
• La sottoscrizione di elaborati progettuali e la conclusione positiva di una conferenza preliminare non impediscono all’amministrazione di aggiornare il progetto sulla base di ulteriori valutazioni tecniche e delle esigenze emerse nel successivo sviluppo progettuale, purché la modifica resti coerente con gli obiettivi dell’intervento e sia adeguatamente istruita.
• Quando una specifica disciplina prescrive la pubblicazione telematica di un atto amministrativo, tale pubblicazione costituisce forma di pubblicità idonea a integrare la conoscenza erga omnes e a far decorrere il termine decadenziale per l’impugnazione.
• L’avviso previsto dall’art. 73, comma 3, c.p.a. è necessario per le questioni rilevate d’ufficio dal giudice, ma non per le eccezioni già sollevate da una parte e discusse nel contraddittorio processuale.
• Il sindacato giurisdizionale sulle valutazioni tecniche relative alla progettazione di grandi opere non sostituisce quello dell’amministrazione e conduce all’annullamento solo in presenza di vizi macroscopici, quali manifesta irragionevolezza, arbitrarietà o travisamento dei fatti; perizie di parte divergenti non sono sufficienti, da sole, a dimostrare tali vizi.
• Un atto interno e meramente istruttorio, privo di autonoma lesività della posizione del privato, non è immediatamente impugnabile; le censure relative alla sua formazione non possono trasformare il giudizio amministrativo in un controllo oggettivo sull’organizzazione interna dell’amministrazione.

Come è indicizzato