Sentenza n. 15560/2026 - Roma, Sezione 1B

Esito

La controversia

I ricorrenti, docenti con specializzazione sul sostegno conseguita in Romania o in Spagna e domanda di riconoscimento del titolo pendente, erano stati inseriti con riserva nelle graduatorie GPS ADSS e ADMM per il biennio 2022/2024. Hanno contestato il decreto e le graduatorie adottati in applicazione dell’art. 5, commi 13 e 14, l. n. 74/2023, deducendo: violazione del diritto europeo all’accesso parziale alla professione e delle norme nazionali di recepimento; contrasto con i principi dell’Adunanza plenaria n. 20/2022 sulla validità dei titoli esteri; illegittima discriminazione e irragionevole subordinazione degli aspiranti con titolo estero rispetto ai docenti inseriti a pieno titolo nella prima fascia; contraddittorietà della collocazione in un elenco aggiuntivo in fondo alla prima fascia; mancata ammissione alle procedure straordinarie di immissione in ruolo, in contrasto con precedenti disposizioni legislative; violazione dell’art. 3 Cost. e della sentenza della Corte costituzionale n. 41/2011. Hanno chiesto anche l’accertamento del diritto all’inserimento pieno in prima fascia, all’accesso parziale e alla partecipazione alle procedure straordinarie, oltre al risarcimento e alla tutela in forma specifica. Il Ministero ha eccepito l’inammissibilità del ricorso collettivo e ne ha chiesto il rigetto nel merito.

La decisione

Il TAR ha rigettato il ricorso nel merito, prescindendo dall’eccezione di inammissibilità del ricorso collettivo. Ha ritenuto che il solo possesso del titolo estero non abiliti all’esercizio della professione: l’accesso parziale è subordinato alla verifica delle competenze da parte dell’autorità competente e il riconoscimento del titolo ha carattere costitutivo del diritto all’insegnamento nel Paese ospitante. L’inserimento con riserva nelle graduatorie svolge una funzione organizzativa e prenotativa, ma non attribuisce il diritto a stipulare contratti prima del riconoscimento. La disciplina che subordina gli aspiranti con titolo estero in attesa di riconoscimento agli iscritti a pieno titolo è stata ritenuta non manifestamente irragionevole né sproporzionata, anche per tutelare l’interesse degli alunni a un sostegno qualificato e quello dei docenti già ammessi senza riserva. Escluso il riconoscimento automatico previsto dalla direttiva 2005/36/CE, il Collegio ha respinto le censure di violazione del diritto europeo e di disparità di trattamento rispetto ai docenti con titolo conseguito in Italia. Ha inoltre escluso il contrasto con le norme sulle procedure straordinarie di reclutamento, rilevando che le deroghe legislative richiamate erano temporalmente circoscritte agli anni scolastici 2021/2022 e 2022/2023, e ha ritenuto non pertinente l’O.M. n. 60/2020, limitata al biennio 2020/2021-2021/2022. Di conseguenza, sono state respinte anche le domande di accertamento e di tutela in forma specifica e la domanda risarcitoria. Spese compensate per la peculiarità e novità della questione e per l’assenza di attività processuali successive alla fase cautelare.

Norme richiamate

• artt. 1 e 5-septies d.lgs. 206/2007

  Il d. lgs. n.206 del 2007, al combinato disposto dell’art.1 e dell’art.5 septies, nel disciplinare l’accesso parziale ad un’attività professionale sul territorio dello stato, lo consente a condizioni stringenti, le cui valutazioni sono rimesse all’autorità del corrispondente settore professionale.

  L’accesso parziale a una professione regolamentata non deriva automaticamente dal possesso del titolo estero, ma richiede la verifica delle competenze da parte dell’autorità competente.

• art. 3, comma 2, d.lgs. 206/2007

  Il d. lgs. n.206 del 2007, al combinato disposto dell’art.1 e dell’art.5 septies, nel disciplinare l’accesso parziale ad un’attività professionale sul territorio dello stato, lo consente a condizioni stringenti, le cui valutazioni sono rimesse all’autorità del corrispondente settore professionale.

  Il riconoscimento e l’eventuale accesso parziale restano subordinati alla valutazione amministrativa delle competenze professionali; il testo non formula però una distinta interpretazione dell’art. 3, comma 2.

• art. 16 d.lgs. 206/2007

  Valutazione che, pertanto, deve necessariamente precedere, e non può seguire, l’inizio della specifica attività professionale.

  La verifica dell’idoneità e il riconoscimento del titolo devono precedere l’inizio dell’attività professionale.

• direttiva 2005/36/CE

  Ed infatti la direttiva 2005/36/CE, con riferimento alla professione di docente, non contempla un sistema di riconoscimento automatico, lasciando all’amministrazione un margine valutativo anche ai fini della imposizione di eventuali misure compensative o dell’accesso solo parziale alla professione regolamentata; con l’ulteriore conseguenza che il predetto riconoscimento ha carattere costitutivo del diritto all’esercizio della professione nel Paese ospitante e l’interessato non può pretendere, in mancanza dello stesso, di esercitare l’attività professionale.

  Per la professione docente non opera il riconoscimento automatico dei titoli esteri: l’amministrazione può valutare le competenze, imporre misure compensative o riconoscere un accesso parziale, e il riconoscimento è costitutivo del diritto all’esercizio professionale.

• art. 59, comma 4, d.l. 73/2021

  Se è vero che tale procedura straordinaria di reclutamento, contenuta in una norma di rango primario, prevedeva per l’anno 2021/2022 la stipula di contratti anche con i soggetti ammessi con riserva nella prima fascia delle GPS in attesa del riconoscimento del titolo conseguito all’estero, va parimenti evidenziato che l’art. 5 ter, comma 1, D.L. 30.12.2021, n. 228, convertito con modificazioni dalla l. 25 febbraio 2022, n. 15, ha prorogato tale procedura di reclutamento per l’anno 2022/2023 “limitatamente ai soggetti iscritti nella prima fascia delle graduatorie provinciali per le supplenze riservate ai docenti in possesso del titolo di specializzazione su sostegno, di cui all'articolo 4, comma 6-bis, della legge 3 maggio 1999, n. 124”.

  La possibilità straordinaria di stipulare contratti con aspiranti ammessi con riserva era prevista per l’anno scolastico 2021/2022 e la proroga per il 2022/2023 era limitata ai docenti in possesso del titolo di specializzazione.

• art. 5-ter, comma 1, d.l. 228/2021, convertito dalla l. 15/2022

  Anche tale disposizione, quindi, così come l’ordinanza impugnata, limita la possibilità di stipula dei predetti contratti ai soli soggetti che siano già in possesso del titolo di specializzazione, escludendo coloro che siano ancora in attesa del riconoscimento del titolo, avente, come sopra esposto, carattere costitutivo.

  La proroga della procedura straordinaria per il 2022/2023 consentiva la stipula dei contratti soltanto ai soggetti già in possesso del titolo di specializzazione riconosciuto.

• art. 4, comma 6-bis, l. 124/1999

  Anche tale disposizione, quindi, così come l’ordinanza impugnata, limita la possibilità di stipula dei predetti contratti ai soli soggetti che siano già in possesso del titolo di specializzazione, escludendo coloro che siano ancora in attesa del riconoscimento del titolo, avente, come sopra esposto, carattere costitutivo.

  La norma è richiamata nel contesto delle disposizioni che individuano le graduatorie provinciali riservate ai docenti in possesso del titolo; la decisione non ne fornisce una distinta interpretazione.

• art. 1 O.M. 60/2020

  Questa ordinanza, infatti, aveva un’espressa limitazione temporale agli anni scolastici 2020/2021 e 2021/2022 (all’art. 1 dell’O.M. n. 60/2020 si legge testualmente “La presente ordinanza disciplina, in prima applicazione e per il biennio relativo agli anni scolastici 2020/2021 e 2021/2022, la costituzione delle graduatorie provinciali per le supplenze e delle graduatorie di istituto su posto comune e di sostegno”).

  La disciplina dell’O.M. n. 60/2020, limitata ai bienni scolastici 2020/2021 e 2021/2022, non può essere invocata per fondare un diritto applicabile al biennio successivo.

• art. 34, comma 1, lett. b) e c), c.p.a.

  L’infondatezza delle domande di parte ricorrente impone altresì di rigettare l’istanza risarcitoria da quest’ultima articolata.

  Respinta la domanda principale e ritenute infondate le pretese sostanziali, sono respinte anche le domande di tutela in forma specifica e risarcitoria.

Massime di principio

• Il possesso di un titolo professionale conseguito all’estero non consente, da solo, l’esercizio della professione regolamentata nello Stato ospitante quando il sistema europeo non prevede il riconoscimento automatico: occorrono la verifica amministrativa delle competenze e il provvedimento di riconoscimento, eventualmente accompagnato da misure compensative o dall’autorizzazione all’accesso parziale.
• L’inserimento con riserva in una graduatoria, in attesa del riconoscimento di un titolo estero, può assolvere una funzione organizzativa e prenotativa, ma non attribuisce il diritto a svolgere l’attività professionale o a stipulare contratti prima della conclusione positiva del procedimento di riconoscimento.
• È ragionevole subordinare il conferimento di incarichi ai candidati con titolo estero non ancora riconosciuto rispetto a quello degli aspiranti in possesso di titolo già valido, quando la misura tutela la qualificazione del servizio e impedisce che l’attività sia svolta da chi potrebbe risultare privo dei requisiti professionali.
• Discipline straordinarie di reclutamento delimitate a specifici anni scolastici non fondano un diritto alla stipula di contratti per annualità successive; la disciplina temporanea non è estensibile oltre i limiti espressamente previsti.

Come è indicizzato