Sentenza n. 7106/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

La società aveva chiesto il 6 maggio 2004 il condono edilizio, ai sensi dell’art. 32 del d.l. n. 269/2003, per due soppalchi a uso commerciale, per una superficie complessiva indicata in 98 mq. Roma Capitale aveva respinto la domanda perché gli interventi superavano il limite regionale del 20% della superficie originaria, più restrittivo rispetto al limite statale del 30%. Il TAR Lazio aveva rigettato il ricorso, ritenendo applicabile la versione della legge regionale vigente al momento della decisione amministrativa. In appello la società ha dedotto: 1) violazione del principio di affidamento tutelato dall’art. 5, comma 2-bis, del d.l. n. 168/2004, sostenendo che alle domande presentate prima della pubblicazione della sentenza della Corte costituzionale n. 196/2004 dovesse applicarsi il limite statale del 30%; 2) erronea interpretazione dell’art. 10 della l.r. Lazio n. 12/2004, che avrebbe salvaguardato tali domande e assoggettatole alla normativa statale, nonché erronea applicazione del principio tempus regit actum, sostenendo che rilevasse la disciplina vigente alla presentazione dell’istanza e che le modifiche regionali del 2016 e 2017 avessero valore interpretativo e retroattivo; 3) illegittimità costituzionale dell’art. 10 della legge regionale, per violazione dell’art. 3 Cost., poiché domande anteriori alla sentenza n. 196/2004 avrebbero avuto esiti diversi a seconda del momento in cui l’amministrazione le aveva esaminate. La società ha inoltre sostenuto che le modifiche regionali successive avessero eliminato l’applicazione retroattiva dei limiti più restrittivi.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato la sentenza del TAR. Ha rigettato il primo motivo: l’art. 5, comma 2-bis, del d.l. n. 168/2004 salva le domande anteriori alla pubblicazione della sentenza costituzionale, ma consente alle Regioni di disporre diversamente; la Regione Lazio aveva esteso il limite più restrittivo del 20% anche alle domande anteriori, almeno fino alla l.r. n. 12/2016. Ha respinto il secondo motivo: nella versione applicabile al caso, il riferimento dell’art. 10 della l.r. n. 12/2004 alla «legge stessa» indicava la legge regionale, e non il decreto-legge statale, sicché alle domande anteriori si applicavano i limiti regionali. Inoltre, per il principio tempus regit actum, nei procedimenti articolati in fasi rileva la disciplina applicabile alla fase ancora da compiere; al momento dell’istruttoria e della decisione era vigente la disciplina regionale più restrittiva. Le modifiche del 2016 e del 2017 hanno sostituito la disciplina precedente senza efficacia retroattiva e non costituiscono interpretazione autentica. Ha dichiarato manifestamente infondata la questione di costituzionalità: la differenza di trattamento collegata alla disciplina applicabile nel tempo rientra nella discrezionalità legislativa e può essere giustificata dall’obiettivo di contenere il consumo di suolo e tutelare ambiente e salute, anche rispetto alla libertà di iniziativa economica. Spese compensate per la complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 5, comma 2-bis, d.l. n. 168/2004

  La disposizione appena riportata prevede sostanzialmente due possibili opzioni, in forma alternativa, onde salvaguardare il predetto affidamento per le domande di condono presentate prima della ridetta sentenza della Corte costituzionale: a) salvezza (altresì) dei limiti quantitativi stabiliti dalla legge statale (quindi anche quello del 30% massimo dell’ampliamento realizzabile) e applicazione dei limiti più stringenti della legge regionale soltanto per le domande di condono post sentenza 196; b) applicazione, in ogni caso e dietro espressa decisione della singola regione, dei limiti più stringenti se del caso introdotti dalla legge regionale successiva alla ridetta sentenza, e ciò anche per le domande presentate prima di essa (ossia limiti regionali eventualmente più stringenti anche per le domande ante sentenza 196);

  La disposizione prevede una salvezza delle domande presentate prima della sentenza della Corte costituzionale n. 196/2004, ma permette alla singola Regione di estendere espressamente a tali domande limiti più restrittivi stabiliti dalla legge regionale.

• art. 10 l.r. Lazio n. 12/2004

  Ebbene tale disposizione era chiaramente più stringente e priva di ambiguità lessicali: il riferimento, per come operato dall’art. 10 della legge regione lazio n. 12 del 2004 alla “legge” che dovrebbe essere comunque applicata anche alle domande ante sentenza 196, è infatti alla legge regionale e non al decreto-legge.

  Nella versione applicabile al caso, il richiamo alla «legge» riguardava la legge regionale, con conseguente applicazione alle domande anteriori alla sentenza n. 196/2004 dei limiti regionali più severi.

• art. 32 d.l. n. 269/2003

  Pertanto, poiché al momento dell’istruttoria e della relativa decisione era già vigente la legge regionale n. 12 del 2004 che stabiliva limiti più stringenti (anche per le domande presentate ante sentenza 196, come appena visto) va da sé che, correttamente, l’amministrazione comunale ha applicato tali stesse disposizioni regionali;

  La disciplina statale sul condono opera nel quadro dei limiti più restrittivi che la Regione abbia legittimamente stabilito; nel procedimento in esame l’amministrazione doveva applicare la legge regionale vigente nella fase istruttoria e decisoria.

• art. 3 Cost.

  Rientra nella discrezionalità del legislatore, anche di quello regionale, stabilire se un certo comportamento deviante debba o meno essere sanzionato (o meglio condonato) anche in funzione del tempo e dell’istruttoria che emerge dalle prime domande.

  La scelta legislativa di modificare nel tempo i presupposti del condono rientra nella discrezionalità del legislatore; la diversità di esito tra domande esaminate sotto discipline successive non determina, di per sé, una violazione dell’eguaglianza.

• art. 41 Cost.

  In altre parole, il divieto di consumo di suolo può ben giustificare la compressione della libera iniziativa imprenditoriale in materia edilizia quale che sia il modo, abusivo o meno, con cui la stessa viene concretamente svolta;

  La tutela del contenimento del consumo di suolo, collegata alla salvaguardia dell’ambiente e della salute, può giustificare limitazioni all’iniziativa economica privata in materia edilizia.

• art. 57-bis d.lgs. n. 152/2006

  In ogni caso, la versione originaria della legge regionale n. 12 del 2004 (con cui venivano imposti limiti di condonabilità più stringenti anche per le domande ande sentenza 196) si ispirava altresì al principio, ormai introdotto nell’art. 57-bis del codice dell’ambiente, di divieto di ulteriore consumo di suolo e quindi anche una eventuale lesione del principio di eguaglianza di cui all’art. 3 Cost., seppure determinata da lungaggini burocratiche, come prima rilevato, ben potrebbe essere eccezionalmente giustificata, in queste ipotesi, previa opera di bilanciamento con altri principi di rilievo primario come la tutela dell’ambiente e della salute su cui poggia il divieto di consumo di suolo.

  Il divieto di ulteriore consumo di suolo costituisce un interesse di rilievo primario, che può concorrere a giustificare, nel bilanciamento, una differenza di trattamento connessa all’applicazione nel tempo della disciplina regionale.

Massime di principio

• La salvezza delle domande di condono presentate prima della pubblicazione di una pronuncia costituzionale non esclude che la Regione, nell’esercizio della competenza legislativa riconosciutale, estenda espressamente anche a tali domande limiti di condonabilità più restrittivi; ciò può risultare dalla disciplina regionale applicabile ratione temporis.
• In un procedimento amministrativo articolato in fasi funzionalmente coordinate, il principio tempus regit actum comporta che la disciplina sopravvenuta regoli le fasi non ancora compiute al momento della sua entrata in vigore; la normativa applicabile alla presentazione dell’istanza non resta necessariamente cristallizzata per l’intero procedimento.
• Una modifica legislativa successiva che sostituisce la formulazione di una disposizione non ha, per ciò solo, efficacia retroattiva né natura di interpretazione autentica: tali effetti devono risultare dal contenuto e dalla portata della norma.
• La diversità di esito tra domande di condono anteriori, dovuta alla loro trattazione sotto discipline regionali succedutesi nel tempo, non comporta automaticamente violazione dell’art. 3 Cost.; può essere giustificata dalla discrezionalità legislativa e dal bilanciamento con interessi primari quali il contenimento del consumo di suolo, la tutela dell’ambiente e della salute.

Come è indicizzato