Sentenza n. 1396/2026 - Bologna, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la delibera regionale di autoannullamento della precedente deliberazione che riconosceva alle strutture private accreditate un’indennità di funzione e uno specifico ristoro per la sospensione dell’attività ordinaria durante l’emergenza Covid-19. Ha dedotto, tra l’altro, la violazione dell’art. 21-nonies l. 241/1990 per superamento del termine ragionevole, difetto assoluto di motivazione e omessa ponderazione tra interesse pubblico al ritiro e affidamento consolidato; l’insussistenza di vizi originari della delibera annullata, essendo il riesame fondato su ragioni di mera opportunità; la violazione dei principi di legittimo affidamento, buona fede, proporzionalità e buon andamento; difetto di istruttoria, contraddittorietà e sviamento; violazione delle garanzie partecipative previste dagli artt. 3, 7 e 10 l. 241/1990; nonché l’illegittima limitazione del ristoro previsto dall’art. 4, comma 5-bis, d.l. 34/2020 alla sola attività intra-regionale. È stato inoltre chiesto il risarcimento dei danni da lesione dell’affidamento e, in subordine, l’indennizzo previsto dall’art. 21-quinquies l. 241/1990. La Regione ha eccepito, tra l’altro, il difetto di giurisdizione, sostenendo che la controversia riguardasse contributi e ristori riconosciuti dalla legge senza margini di discrezionalità amministrativa.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario, senza esaminare i motivi di illegittimità dell’annullamento d’ufficio né le domande risarcitorie e indennitarie. Ha escluso che la controversia rientrasse nella giurisdizione esclusiva sulle concessioni di pubblici servizi di cui all’art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a., qualificandola invece come controversia sulla spettanza di contributi e ristori pubblici. Richiamando Cass., Sez. Un., n. 15404/2024, il Collegio ha ritenuto che le provvidenze previste dall’art. 4, comma 5-bis, d.l. 34/2020 costituiscano contributi riconosciuti direttamente dalla legge, rispetto ai quali l’amministrazione svolge soltanto verifiche oggettive sui presupposti e sulla rendicontazione, senza discrezionalità circa an, quid e quomodo dell’erogazione. La delibera regionale del 2024 prevedeva infatti criteri oggettivi di quantificazione, fondati sulla riduzione del fatturato e sul costo del lavoro. Ne deriva la consistenza di diritto soggettivo della pretesa e la giurisdizione ordinaria, secondo il generale criterio di riparto fondato sulla natura della situazione soggettiva. La causa può essere riassunta davanti al giudice ordinario ai sensi dell’art. 11 c.p.a., con salvezza degli effetti sostanziali e processuali della domanda. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 21-nonies l. 241/1990

  La ricorrente ne ha invocato la violazione con riferimento al termine ragionevole, ai presupposti dell’annullamento d’ufficio e alla ponderazione dell’interesse pubblico con l’affidamento privato; il TAR non ha esaminato tali censure per difetto di giurisdizione.

• art. 21-octies l. 241/1990

  Richiamato dalla ricorrente in relazione all’insussistenza di vizi di legittimità della delibera oggetto di autotutela; questione non esaminata nel merito.

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  Invocato in via subordinata per ottenere l’indennizzo qualora la delibera fosse qualificata come revoca; domanda non esaminata.

• art. 4, commi 1-3, d.l. 34/2020

  Costituisce la base normativa dell’indennità di funzione riconosciuta alle strutture private accreditate; la relativa spettanza è stata ricondotta dal TAR alla materia dei contributi pubblici.

• art. 4, comma 5-bis, d.l. 34/2020, conv. con l. 77/2020

  Le regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano che, in funzione dell'andamento dell'emergenza da COVID-19, hanno sospeso, anche per il tramite dei propri enti, le attività ordinarie possono riconoscere alle strutture private accreditate destinatarie di apposito budget per l'anno 2020 fino a un massimo del 90 per cento del budget assegnato.

  La disposizione riconosce alle strutture private accreditate, in presenza dei presupposti normativi e della rendicontazione dei costi fissi, un contributo soggetto a un limite massimo predeterminato; l’amministrazione non dispone di discrezionalità nell’an, nel quid e nel quomodo oltre la verifica dei presupposti.

• art. 4, comma 5-ter, d.l. 34/2020

  Estende l’applicazione del comma 5-bis agli acquisti di prestazioni socio-sanitarie per la parte a rilevanza sanitaria; richiamato nel quadro della disciplina legislativa del contributo.

• art. 5-sexies d.l. 18/2020

  Le regioni e le Province autonome possono rimodulare o sospendere le attività di ricovero e ambulatoriali differibili e non urgenti.

  Individua il presupposto normativo dei provvedimenti regionali di sospensione dell’attività ordinaria cui è collegato il contributo emergenziale.

• art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a.

  Il TAR ha escluso che la controversia rientrasse nella giurisdizione esclusiva relativa alle concessioni di pubblici servizi e alle controversie patrimoniali connesse.

• art. 11 c.p.a.

  Consente la riassunzione davanti al giudice ordinario munito di giurisdizione, con salvezza degli effetti sostanziali e processuali della domanda proposta davanti al giudice privo di giurisdizione.

Massime di principio

• In materia di contributi e sovvenzioni pubbliche, appartengono alla giurisdizione ordinaria le controversie relative a provvidenze riconosciute direttamente dalla legge quando l’amministrazione debba soltanto verificare l’esistenza dei presupposti oggettivi e la documentazione richiesta, senza esercitare discrezionalità sull’an, sul quid o sul quomodo dell’erogazione.
• Le controversie sulla spettanza dei contributi previsti dall’art. 4, comma 5-bis, d.l. 34/2020 in favore delle strutture private accreditate che abbiano sospeso l’attività ordinaria durante l’emergenza Covid-19 appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario, poiché la disciplina legislativa predetermina il beneficio e ne affida all’amministrazione la sola verifica dei presupposti e dei costi rendicontati.
• Il riparto di giurisdizione in materia di contributi pubblici si fonda sulla natura della situazione soggettiva: sussiste la giurisdizione ordinaria quando il beneficio è previsto direttamente dalla legge e manca un potere discrezionale di apprezzamento; permane invece la giurisdizione amministrativa quando la controversia riguarda una fase procedimentale anteriore all’attribuzione discrezionale del beneficio o il ritiro per vizi di legittimità o per contrasto originario con il pubblico interesse.
• Quando il giudice amministrativo dichiara il difetto di giurisdizione, la causa può essere riassunta davanti al giudice ordinario ai sensi dell’art. 11 c.p.a., con conservazione degli effetti sostanziali e processuali della domanda originaria.

Come è indicizzato