Sentenza n. 2829/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

RFI ha impugnato la sentenza del TAR Piemonte che aveva respinto il ricorso contro la sanzione irrogata dall’ART per la violazione dell’art. 23, comma 3, d.lgs. 112/2015. In appello ha dedotto, tra l’altro, violazione e falsa applicazione dell’art. 37 d.lgs. 112/2015, dell’art. 37 d.l. 201/2011 e dell’art. 14 l. 689/1981, violazione dell’art. 6 CEDU, dell’art. 41 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea e degli artt. 3, 41 e 97 Cost., nonché eccesso di potere per difetto di istruttoria, disparità di trattamento e arbitrarietà. L’appellante ha sostenuto: l’incertezza del quadro regolatorio, anche alla luce del considerando n. 13 del regolamento UE n. 2016/545; la formazione di un legittimo affidamento derivante dal fatto di avere informato l’ART, sin dal 2021, del superamento della soglia dell’85% senza ricevere tempestive contestazioni; l’assenza di un pregiudizio concreto per altri operatori o utenti, evidenziando i vantaggi arrecati alla programmazione del trasporto pubblico locale; l’illegittimità del rigetto degli impegni e la sproporzione della sanzione.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha rigettato l’appello e confermato la sentenza del TAR. Ha ritenuto chiaro il precetto dell’art. 23, comma 3, d.lgs. 112/2015, che vieta agli accordi quadro di ostacolare l’utilizzo dell’infrastruttura da parte di altri richiedenti e rinvia ai limiti fissati nel Prospetto Informativo della Rete. L’ART aveva stabilito, con la delibera n. 151/2019, che la capacità assegnabile tramite l’insieme degli accordi quadro non potesse superare l’85% della capacità disponibile per ciascuna tratta e fascia oraria; tale limite era stato espressamente recepito da RFI nel proprio PIR. Non sussisteva quindi l’asserita incertezza normativa, né l’errore scusabile. Il richiamo alla flessibilità gestionale del considerando n. 13 del regolamento UE n. 2016/545 non consentiva di derogare ai limiti regolatori, posti a tutela della concorrenza e dell’accesso equo alla rete. È stata esclusa anche la formazione di un legittimo affidamento: la mera trasmissione di informazioni da parte del soggetto regolato non basta, in assenza di una condotta attiva e inequivoca dell’amministrazione che legittimi l’operato; inoltre, l’inerzia dell’Autorità e la mancata contestazione di precedenti condotte analoghe non costituiscono fonte di affidamento tutelabile. Il giudice ha poi qualificato la violazione come illecito di pericolo: non occorre dimostrare un pregiudizio effettivo per altri operatori o utenti, essendo sufficiente l’idoneità del superamento della soglia a comprimere ex ante la capacità residua e a restringere la contendibilità della rete. Eventuali vantaggi arrecati a specifiche categorie di utenti non escludono la lesione dell’interesse concorrenziale generale. RFI è stata condannata alle spese del grado, liquidate in 4.000 euro oltre accessori di legge.

Norme richiamate

• art. 23, comma 3, d.lgs. 112/2015

  gli accordi quadro non devono ostacolare l’utilizzo dell’infrastruttura da parte di altri richiedenti; la quota massima di capacità acquisibile da un singolo richiedente per mezzo di un accordo quadro avente vigenza superiore ad un anno non può essere superiore ai limiti indicati nel prospetto informativo della rete

  La norma pone un limite quantitativo chiaro e vincolante alla capacità assegnabile tramite accordi quadro; la violazione è configurabile per il mero superamento della soglia, senza necessità di provare un danno effettivo.

• delibera ART n. 151/2019

  tale limite non possa mai essere superato

  Ha fissato e ribadito la soglia dell’85% della capacità disponibile per ciascuna tratta e fascia oraria, qualificandola come limite rigido e non derogabile.

• Prospetto Informativo della Rete per l’anno 2023

  la capacità assegnabile mediante accordi quadro non possa superare la soglia percentuale dell’85% della capacità disponibile per ciascuna tratta e fascia oraria

  Ha tradotto in una regola operativa, espressamente recepita da RFI, il limite regolatorio alla capacità assegnabile.

• regolamento (UE) n. 2016/545, considerando n. 13

  è importante lasciare al gestore dell’infrastruttura la massima flessibilità in materia di assegnazione della capacità di infrastruttura

  La flessibilità gestionale non autorizza il superamento dei limiti regolatori; essa riguarda principalmente l’esercizio dei poteri regolatori e deve essere bilanciata con la tutela della concorrenza e dell’accesso equo alla rete.

• art. 37 d.lgs. 112/2015

  Richiamato dall’appellante, ma non oggetto di una specifica statuizione autonoma nel ragionamento decisorio riportato.

• art. 37 d.l. 201/2011

  Richiamato dall’appellante, ma non oggetto di una specifica statuizione autonoma nel ragionamento decisorio riportato.

• art. 14 l. 689/1981

  Richiamato dall’appellante, ma non oggetto di una specifica statuizione autonoma nel ragionamento decisorio riportato.

• art. 6 CEDU

  Richiamato dall’appellante, ma non oggetto di una specifica statuizione autonoma nel ragionamento decisorio riportato.

• art. 41 Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea

  Richiamato dall’appellante, ma non oggetto di una specifica statuizione autonoma nel ragionamento decisorio riportato.

• art. 3 Cost.

  Richiamato dall’appellante, ma non oggetto di una specifica statuizione autonoma nel ragionamento decisorio riportato.

• art. 41 Cost.

  Richiamato dall’appellante, ma non oggetto di una specifica statuizione autonoma nel ragionamento decisorio riportato.

• art. 97 Cost.

  Richiamato dall’appellante, ma non oggetto di una specifica statuizione autonoma nel ragionamento decisorio riportato.

Massime di principio

• Quando una norma di settore vieta agli accordi quadro di ostacolare l’accesso di altri richiedenti e rinvia a un limite quantitativo recepito nel Prospetto Informativo della Rete, il superamento di tale limite integra la violazione anche senza la prova di un pregiudizio concreto e attuale per altri operatori o utenti.
• La previsione di una soglia massima di capacità assegnabile mediante accordi quadro, posta a tutela della contendibilità e dell’accesso equo alla rete, configura un illecito di pericolo: è sufficiente l’idoneità della condotta a restringere ex ante gli spazi di accesso all’infrastruttura.
• La flessibilità riconosciuta al gestore dell’infrastruttura ferroviaria nella gestione della capacità non consente di derogare ai limiti quantitativi rigidi stabiliti dalla normativa e dagli atti regolatori, soprattutto quando tali limiti sono stati espressamente recepiti dal gestore nel proprio Prospetto Informativo della Rete.
• La mera comunicazione all’autorità di vigilanza di condotte potenzialmente irregolari non genera un legittimo affidamento sulla loro liceità, se non è accompagnata da una condotta attiva, positiva e inequivoca dell’amministrazione che ne riconosca la conformità al quadro normativo.
• La mancata contestazione di precedenti condotte analoghe da parte dell’amministrazione costituisce mera inerzia e, in assenza di ulteriori elementi qualificati, non è idonea a fondare un affidamento giuridicamente tutelabile.
• La presenza di vantaggi per alcuni utenti o per la programmazione del servizio pubblico non esclude la violazione di limiti posti a tutela generale della concorrenza e dell’accesso non discriminatorio all’infrastruttura.

Come è indicizzato