Sentenza n. 108/2026 - Latina, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente, affidataria in house del servizio di gestione dei rifiuti, ha impugnato l’ordinanza sindacale n. 4 del 28 marzo 2024, deducendo difetto di istruttoria e motivazione, violazione degli artt. 50 TUEL e 191 del d.lgs. 152/2006, insussistenza dei presupposti di contingibilità, urgenza e impossibilità di provvedere altrimenti, mancata acquisizione dei pareri tecnici o tecnico-sanitari, omessa indicazione delle norme derogate e violazione dei limiti temporali delle ordinanze in materia di rifiuti. È stato inoltre dedotto sviamento, poiché il Comune avrebbe utilizzato il potere extra ordinem per supplire alla mancata individuazione, prevista dal contratto di servizio, di un’area autorizzata per il centro di raccolta e lo stazionamento dei rifiuti. Con i primi motivi aggiunti è stata impugnata la deliberazione della Giunta n. 12 del 6 febbraio 2025, formalmente qualificata come atto di indirizzo, per violazione degli artt. 7 l. 241/1990, 49 TUEL, 191 e 193 d.lgs. 152/2006, difetto di motivazione e istruttoria, mancata partecipazione procedimentale e sostanziale modifica unilaterale del contratto, mediante eliminazione dello stoccaggio e imposizione del trasferimento dei rifiuti sulla terraferma entro 72 ore. Con i secondi motivi aggiunti è stata impugnata l’ordinanza sindacale n. 10 dell’8 aprile 2025, deducendo violazione degli artt. 50 TUEL e 191 d.lgs. 152/2006, difetto di istruttoria e motivazione e sviamento, per avere imposto prestazioni straordinarie e il ripristino del precedente calendario di raccolta, non previste dal contratto, utilizzando un provvedimento contingibile e urgente per ottenere l’adempimento di obbligazioni contrattuali. Il Comune ha eccepito l’inammissibilità dei motivi aggiunti per difetto di procura, il difetto di giurisdizione amministrativa, la carenza di interesse rispetto all’atto di indirizzo e la sopravvenuta carenza di interesse per effetto della risoluzione del contratto.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione di improcedibilità, ritenendo persistente l’interesse all’accertamento dell’illegittimità degli atti ai fini risarcitori, ai sensi dell’art. 34, comma 3, c.p.a., anche dopo la perdita di efficacia dell’ordinanza e la risoluzione del contratto. Ha respinto anche l’eccezione di difetto di giurisdizione: benché le controversie sull’esecuzione del contratto spettino ordinariamente al giudice ordinario, nel caso concreto il Comune aveva esercitato poteri amministrativi unilaterali e autoritativi, modificando il rapporto contrattuale, con conseguente giurisdizione amministrativa sugli atti impugnati. È stata inoltre ritenuta valida la procura conferita per il ricorso introduttivo anche ai fini dei motivi aggiunti, in assenza di limitazioni, ai sensi dell’art. 24 c.p.a. Nel merito, il ricorso introduttivo è stato accolto perché l’ordinanza n. 4/2024 interveniva su una situazione conosciuta almeno dal 2011 e quindi non imprevedibile, senza dimostrare un pericolo attuale e non fronteggiabile con strumenti ordinari. Mancavano inoltre l’indicazione delle norme derogate, i pareri degli organi tecnici o tecnico-sanitari locali e il termine massimo di efficacia richiesti dall’art. 191 d.lgs. 152/2006. Il reiterato ricorso allo strumento emergenziale, in presenza di una situazione stabile e risalente e a fronte di obbligazioni contrattuali assunte dal Comune, è stato ritenuto sviato, poiché diretto a sottrarsi agli strumenti civilistici di gestione delle sopravvenienze contrattuali. Sono stati accolti anche i primi motivi aggiunti: la deliberazione n. 12/2025 non era un mero atto di indirizzo, ma un provvedimento amministrativo atipico, immediatamente lesivo, che disciplinava in dettaglio il servizio e modificava sostanzialmente il contratto. Essa avrebbe richiesto il parere ex art. 49 TUEL, la partecipazione dell’affidataria e, trattandosi di deroga alla gestione ordinaria dei rifiuti, il rispetto dell’art. 191 d.lgs. 152/2006. Sono stati accolti infine i secondi motivi aggiunti: l’ordinanza n. 10/2025 era intervenuta poco dopo la modifica unilaterale delle modalità di gestione, sicché le criticità non erano imprevedibili; inoltre imponeva prestazioni straordinarie non previste dal contratto e addossava alla ricorrente le conseguenze di un’organizzazione del servizio unilateralmente modificata dal Comune. Il TAR ha quindi dichiarato l’illegittimità di tutti i provvedimenti impugnati e ha condannato il Comune al pagamento di 5.000 euro oltre accessori, rimborso del contributo unificato e nulla per le spese nei confronti della Regione non costituita.

Norme richiamate

• art. 50 d.lgs. 267/2000

  Il potere sindacale contingibile e urgente richiede una situazione eccezionale, imprevedibile, attuale e non fronteggiabile con gli strumenti ordinari; non può essere utilizzato per situazioni permanenti o risalenti né per modificare unilateralmente obbligazioni contrattuali.

• art. 191 d.lgs. 152/2006

  ordinanze contingibili ed urgenti per consentire il ricorso temporaneo a speciali forme di gestione dei rifiuti, anche in deroga alle disposizioni vigenti, nel rispetto, comunque, delle disposizioni contenute nelle direttive dell'Unione europea, garantendo un elevato livello di tutela della salute e dell'ambiente

  Le ordinanze in materia di rifiuti richiedono contingibilità, urgenza e temporaneità, l’indicazione delle norme derogate, il previo parere degli organi tecnici o tecnico-sanitari locali e il rispetto dei limiti temporali previsti dalla norma.

• art. 193 d.lgs. 152/2006

  La disciplina del trasporto dei rifiuti non costituisce, di per sé, base per introdurre mediante un atto di indirizzo nuove modalità sostanziali di stoccaggio o obblighi contrattuali a carico del gestore.

• art. 49 d.lgs. 267/2000

  Il parere previsto per gli atti con riflessi diretti o indiretti sulla situazione economico-finanziaria o sul patrimonio dell’ente era necessario per la deliberazione che modificava strutturalmente le modalità del servizio e produceva effetti economici sul contratto.

• art. 7 l. 241/1990

  La modifica autoritativa delle modalità di svolgimento di un servizio affidato, incidente sulla posizione qualificata del gestore, richiede il coinvolgimento partecipativo dell’interessato.

• art. 24 c.p.a.

  La procura rilasciata per agire e contraddire davanti al giudice si intende conferita anche per proporre motivi aggiunti e ricorso incidentale, salvo che in essa sia diversamente disposto.

  La procura valida per il ricorso introduttivo abilita anche alla proposizione dei motivi aggiunti, salvo limitazioni espresse, anche quando riguardino atti sopravvenuti inseriti nel medesimo rapporto controverso.

• art. 34, comma 3, c.p.a.

  Quando il ricorrente dichiara di avere interesse ai fini risarcitori, il giudice può e deve accertare l’illegittimità dell’atto anche se è venuto meno l’interesse all’annullamento, senza dover decidere anticipatamente la domanda risarcitoria.

• art. 7 c.p.a.

  controversie, nelle quali si faccia questione di interessi legittimi e, nelle particolari materie indicate dalla legge, di diritti soggettivi, concernenti l'esercizio o il mancato esercizio del potere amministrativo

  La giurisdizione amministrativa sussiste quando la controversia riguarda provvedimenti unilaterali e autoritativi riconducibili all’esercizio del potere amministrativo, anche se adottati nell’ambito di un rapporto contrattuale.

Massime di principio

• Il potere di ordinanza contingibile e urgente non può essere utilizzato per fronteggiare situazioni permanenti, prevedibili e conosciute da lungo tempo; la stabilità della situazione esclude, di regola, i presupposti dell’imprevedibilità, dell’urgenza e dell’impossibilità di ricorrere agli strumenti ordinari.
• L’ordinanza contingibile e urgente in materia di rifiuti deve indicare espressamente le norme derogate, essere preceduta dal parere degli organi tecnici o tecnico-sanitari locali con specifico riferimento alle conseguenze ambientali e stabilire la durata massima delle misure straordinarie; l’omissione di tali elementi viola l’art. 191 d.lgs. 152/2006.
• L’amministrazione non può utilizzare un potere extra ordinem per sottrarsi a obbligazioni contrattuali o per modificarne unilateralmente il contenuto; le sopravvenienze del rapporto devono essere gestite mediante gli strumenti civilistici propri dell’esecuzione, rinegoziazione o cessazione del contratto.
• La qualificazione formale di un atto come mero atto di indirizzo non ne esclude la natura provvedimentale quando esso detta prescrizioni puntuali, immediatamente lesive e incidenti direttamente sull’organizzazione del servizio e sui contenuti del rapporto contrattuale.
• Quando un atto di un ente locale modifica sostanzialmente un servizio affidato e produce riflessi economico-finanziari o patrimoniali sull’ente, sono necessari i pareri previsti dall’art. 49 TUEL e, ove la posizione del gestore sia direttamente incisa, il suo coinvolgimento partecipativo.
• La procura conferita per il ricorso introduttivo si intende estesa alla proposizione dei motivi aggiunti, salvo limitazioni espresse, quando questi riguardino atti sopravvenuti inseriti nel medesimo rapporto e siano diretti a tutelare il medesimo interesse.

Come è indicizzato