Sentenza n. 2121/2026 - Roma, Sezione 2

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato il diniego del visto d'ingresso per motivi di studio, chiedendone l'annullamento previa sospensione dell'efficacia. L'Amministrazione ha eccepito l'inammissibilità del ricorso per nullità della procura alle liti, rilasciata all'estero e priva della legalizzazione richiesta. Il TAR ha rilevato, d'ufficio, un profilo ulteriore e più radicale: la procura risultava apparentemente sottoscritta in Italia, ma la richiesta di legalizzazione presso l'Ambasciata italiana a Yaoundé rendeva evidente che era stata sottoscritta in Camerun e poi trasmessa al difensore in Italia. Dal documento non risultava né l'accertamento dell'identità del sottoscrittore né l'apposizione della firma in presenza del pubblico ufficiale, cioè gli elementi essenziali dell'autenticazione. Il ricorrente aveva chiesto il rinvio della trattazione per procedere alla legalizzazione della procura, ma il giudice ha ritenuto il vizio non sanabile. È stato inoltre escluso il ricorso all'art. 182, comma 2, c.p.c. e alla rimessione in termini, alla luce del principio enunciato dall'Adunanza plenaria del Consiglio di Stato con sentenza n. 11 del 2 ottobre 2025 e della data successiva di proposizione del ricorso.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il ricorso inammissibile senza esaminare il merito del diniego del visto. Ha ritenuto che la procura non contenesse una valida autenticazione ai sensi dell'art. 2703 c.c. e che, mancando una valida procura speciale, il difensore non fosse munito del potere di sottoscrivere validamente il ricorso. Ne deriva, secondo il giudice, la carenza della sottoscrizione del ricorso in senso giuridico, con nullità ai sensi dell'art. 44, comma 1, lett. a), c.p.a., e conseguente inammissibilità ex art. 35, comma 1, c.p.a. Il vizio non è stato ritenuto sanabile mediante l'art. 182, comma 2, c.p.c., poiché tale disposizione non costituisce un principio generale applicabile al processo amministrativo ed è incompatibile con la regola per cui la procura deve precedere la redazione e la notificazione del ricorso. Non è stata ritenuta configurabile neppure la rimessione in termini per errore scusabile, perché il ricorso era stato notificato il 4 dicembre 2025, dopo la pubblicazione della sentenza dell'Adunanza plenaria n. 11/2025, che aveva chiarito il regime della procura nel processo amministrativo. Le spese sono state compensate in ragione della peculiarità della questione e della prossimità temporale della pronuncia dell'Adunanza plenaria.

Norme richiamate

• art. 12 l. 218/1995

  Il processo civile che si svolge in Italia è regolato dalla legge italiana

  La procura utilizzata in un giudizio celebrato in Italia è disciplinata dalla legge processuale italiana anche se rilasciata all'estero.

• art. 40, comma 1, lett. g), c.p.a.

  Il ricorso amministrativo deve essere sottoscritto dal difensore munito di procura speciale; la sottoscrizione rilevante è quella della parte legittimata a stare in giudizio personalmente oppure del difensore munito di valida procura speciale.

• art. 44, comma 1, lett. a), c.p.a.

  è nullo il ricorso privo di sottoscrizione

  La mancanza di una valida procura determina, in senso giuridico, la carenza della sottoscrizione del ricorso e la relativa nullità.

• art. 35, comma 1, c.p.a.

  Consente la rilevazione d'ufficio della causa di inammissibilità che impedisce una pronuncia sul merito.

• art. 83 c.p.c.

  con atto pubblico o con scrittura privata autenticata

  La procura speciale alle liti deve essere conferita con atto pubblico o scrittura privata autenticata; la disposizione è applicabile anche al processo amministrativo.

• art. 2703 c.c.

  l'autenticazione consiste nell'attestazione da parte del pubblico ufficiale che la sottoscrizione è stata apposta in sua presenza. Il pubblico ufficiale deve previamente accertare l'identità della persona che sottoscrive

  L'autenticazione richiede sia l'accertamento preventivo dell'identità del sottoscrittore sia l'apposizione della firma in presenza del pubblico ufficiale.

• art. 182, comma 2, c.p.c.

  Non è espressione di un principio generale applicabile al processo amministrativo e non consente di sanare una procura inizialmente nulla o inesistente.

• art. 60 c.p.a.

  Ha consentito la definizione del giudizio con sentenza in forma semplificata, previo avviso alle parti.

• art. 73 c.p.a.

  È stato applicato per avvisare le parti del possibile profilo di inammissibilità rilevato d'ufficio.

• Convenzione de l'Aja del 5 ottobre 1961

  La legalizzazione mediante apostille non era utilizzabile, secondo il giudice, perché il Camerun non ha aderito alla Convenzione; per gli atti pubblici camerunesi era quindi necessaria la legalizzazione.

Massime di principio

• Nel processo amministrativo, la procura speciale deve essere valida già prima della redazione e della notificazione del ricorso; la successiva regolarizzazione o il successivo conferimento della procura non possono sanare una procura inizialmente nulla o inesistente mediante l'art. 182, comma 2, c.p.c.
• La procura alle liti rilasciata all'estero deve consentire di verificare gli elementi tipici dell'autenticazione, consistenti nell'accertamento dell'identità del sottoscrittore e nell'apposizione della firma in presenza del pubblico ufficiale; la mera sottoscrizione, priva di tali attestazioni, non è sufficiente.
• La mancanza di una valida procura speciale non costituisce soltanto un vizio formale della rappresentanza, ma determina la carenza della sottoscrizione del ricorso in senso giuridico e comporta la nullità del ricorso ai sensi dell'art. 44, comma 1, lett. a), c.p.a., con conseguente inammissibilità.
• La rimessione in termini per errore scusabile ha carattere eccezionale e richiede oggettive ragioni di incertezza normativa o gravi impedimenti di fatto; non è configurabile, per ricorsi proposti dopo la pubblicazione della sentenza dell'Adunanza plenaria n. 11/2025, in relazione al regime della procura nel processo amministrativo, ove il vizio dipenda dalla mancata osservanza del principio ivi chiarito.

Come è indicizzato