Sentenza n. 909/2026 - Firenze, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato dapprima la deliberazione consiliare comunale di adozione della variante alle NTA del Piano Operativo, volta a disciplinare le locazioni turistiche brevi, e poi, con motivi aggiunti, le deliberazioni di approvazione della variante e di conformazione degli strumenti urbanistici al PIT con valenza paesaggistica. La variante ha introdotto nell’ambito della categoria residenziale l’uso di “residenza temporanea”, comprensivo delle locazioni turistiche brevi, vietandone il nuovo insediamento nel nucleo storico UNESCO. La ricorrente ha dedotto: violazione dell’art. 23-ter d.P.R. 380/2001, come modificato dal d.l. 69/2024, sostenendo che la facoltà comunale di fissare “specifiche condizioni” non consentirebbe divieti assoluti; illegittimità procedimentale per l’adozione e approvazione della variante prima del completamento dell’iter di approvazione e conformazione del Piano Operativo, nonché per la collocazione della partecipazione successivamente all’adozione; difetto di istruttoria, motivazione, illogicità, arbitrarietà, sproporzione e disparità di trattamento, poiché il divieto sarebbe inidoneo a contrastare l’overtourism e penalizzerebbe le locazioni brevi a vantaggio delle strutture alberghiere e di altre attività; violazione degli artt. 3, 41, 42, 97 e 117 Cost., dell’ordinamento civile e della libertà di iniziativa economica e di prestazione dei servizi; violazione dei principi eurounitari di necessità, proporzionalità e non discriminazione. È stata inoltre sollecitata la rimessione alla Corte costituzionale di questioni concernenti gli artt. 59 e seguenti della l.r. Toscana 61/2024.

La decisione

Il TAR ha dichiarato improcedibile il ricorso introduttivo contro la deliberazione di adozione della variante, poiché la successiva deliberazione di approvazione non si è limitata a una mera conferma delle previsioni adottate, ma ha incorporato nuove valutazioni, anche alla luce delle osservazioni degli interessati e della sopravvenuta l.r. Toscana 61/2024. I motivi aggiunti sono stati respinti. Il giudice ha ritenuto che l’art. 23-ter d.P.R. 380/2001 e l’art. 99 l.r. Toscana 65/2014 consentano ai Comuni di individuare, all’interno della categoria funzionale residenziale, usi differenti caratterizzati da peculiare impatto urbanistico e di imporre condizioni, limitazioni e, in casi specifici e motivati, divieti. Il Comune non ha creato una nuova categoria funzionale, ma ha distinto l’uso di “residenza temporanea” e ne ha vietato il nuovo insediamento, per il futuro e limitatamente alla zona A del centro storico UNESCO. La misura è stata ritenuta sorretta da adeguata istruttoria e motivazione, fondata su dati relativi all’overtourism, alla gentrificazione, alla riduzione degli alloggi per la residenza stabile, alla perdita dell’identità del centro storico e all’aggravio del carico sui servizi urbani. Le scelte urbanistiche, anche quando incidono su attività economiche e sul godimento della proprietà, sono espressione di ampia discrezionalità e sono sindacabili solo per errori di fatto, manifesta illogicità, arbitrarietà, irragionevolezza o sproporzione. Il divieto è stato ritenuto non discriminatorio, poiché riferito a un’area con caratteristiche oggettivamente peculiari, non punitivo e proporzionato, in quanto non incide sulle attività già insediate e opera soltanto per i nuovi insediamenti. La partecipazione successiva all’adozione è stata ritenuta fisiologica nel procedimento semplificato previsto dalla l.r. Toscana 65/2014; inoltre, l’inefficacia temporanea del Piano Operativo non ne escludeva l’esistenza giuridica e la variante era condizionata all’efficacia del piano. Le questioni di costituzionalità sono state ritenute non rilevanti per la controversia, anche perché riferite al distinto regime autorizzatorio previsto dalla disciplina regionale e dal regolamento comunale. Le spese sono state integralmente compensate per la complessità e novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 19, commi 6 e 7, l.r. Toscana 65/2014

  L’efficacia degli strumenti urbanistici approvati decorre dopo la pubblicazione dell’avviso sul BURT e il decorso del termine previsto dalla legge regionale.

• artt. 30 e 32 l.r. Toscana 65/2014

  Il procedimento semplificato di variante consente la presentazione di osservazioni dopo l’adozione e rimette al Comune la definizione delle forme di informazione e partecipazione in relazione all’entità e agli effetti della variante.

• art. 23-ter d.P.R. 380/2001

  Il mutamento della destinazione d’uso della singola unità immobiliare all’interno della stessa categoria funzionale è sempre consentito, nel rispetto delle normative di settore, ferma restando la possibilità per gli strumenti urbanistici comunali di fissare specifiche condizioni.

  La disposizione attribuisce ai Comuni il potere di fissare condizioni, limitazioni e, in presenza di esigenze specifiche e motivate, anche divieti relativi ai mutamenti di destinazione d’uso; consente inoltre di distinguere usi diversi all’interno della medesima categoria funzionale.

• art. 99 l.r. Toscana 65/2014

  La disciplina regionale conferma la possibilità degli strumenti urbanistici comunali di stabilire specifiche condizioni e limitazioni per i mutamenti di destinazione d’uso, a tutela della sostenibilità e della compatibilità con le specificità territoriali locali.

• art. 9-bis, comma 1-bis, d.P.R. 380/2001

  Individua la documentazione utile a provare lo stato legittimo dell’immobile e la destinazione d’uso legittima, ma non impedisce ai Comuni di valorizzare, sul piano urbanistico, usi differenti all’interno della stessa categoria funzionale.

• art. 59 l.r. Toscana 61/2024

  Attribuisce ai Comuni, in particolare ai capoluoghi di provincia, la facoltà di definire criteri e limiti per le locazioni turistiche brevi, considerando anche le caratteristiche del tessuto urbano e l’impatto sulla disponibilità di alloggi e sulla residenzialità.

• art. 13-ter d.l. 145/2023

  Persegue finalità di sicurezza, controllo, trasparenza e coordinamento informativo del settore delle locazioni brevi, diverse dalle finalità urbanistiche di governo del territorio perseguite dalla variante comunale.

• art. 59 l.r. Toscana 61/2024, comma 4

  La questione relativa al regime autorizzatorio quinquennale e ai limiti massimi di autorizzazioni non è rilevante nel giudizio, avente a oggetto la variante urbanistica, ed è stata comunque ritenuta conforme dalla Corte costituzionale secondo quanto riferito nella sentenza.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  Consente al giudice di segnalare alle parti una possibile causa di improcedibilità emersa nel corso del giudizio.

Massime di principio

• Gli strumenti urbanistici comunali possono distinguere, all’interno della medesima categoria funzionale prevista dalla legge, usi differenti dotati di autonomo rilievo urbanistico quando presentino un peculiare impatto sul territorio, senza creare per ciò solo una nuova categoria funzionale.
• La facoltà di fissare “specifiche condizioni” al mutamento di destinazione d’uso prevista dall’art. 23-ter d.P.R. 380/2001 comprende prescrizioni limitative e, in presenza di esigenze territoriali oggettive, specifiche e adeguatamente motivate, anche divieti circoscritti quanto all’area, alla tipologia d’uso e alla durata.
• Il divieto urbanistico di nuovi insediamenti di locazioni turistiche brevi in una determinata area può essere legittimo se fondato su istruttoria relativa agli effetti del fenomeno sulla residenzialità, sul tessuto urbano, sui servizi, sull’identità dei luoghi e sulla disponibilità di alloggi, e se non presenta manifesta irragionevolezza, arbitrarietà o sproporzione.
• Le scelte di pianificazione urbanistica sono espressione di ampia discrezionalità amministrativa e il sindacato giurisdizionale resta estrinseco: il giudice non può sostituire una propria valutazione, anch’essa opinabile, a quella dell’amministrazione, quando quest’ultima sia plausibile, ragionevole, proporzionata e basata su dati non travisati.
• La partecipazione degli interessati successiva all’adozione della variante è fisiologica nel procedimento semplificato disciplinato dalla normativa regionale quando la legge consenta osservazioni nel periodo successivo alla pubblicazione dell’atto adottato; l’inefficacia temporanea dello strumento urbanistico non ne esclude l’esistenza giuridica.
• La mancata impugnazione dell’atto di approvazione di una variante non rende improcedibile l’impugnazione dell’atto di adozione soltanto quando l’approvazione si limiti a confermare integralmente le previsioni adottate; se l’approvazione contiene nuove valutazioni o modifiche sostanziali, l’atto di approvazione deve essere autonomamente impugnato.

Come è indicizzato