Sentenza n. 6235/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società, titolare di iniziative per la realizzazione di impianti agrivoltaici in Puglia, ha impugnato in primo grado gli artt. 1, 3 e 7 del decreto ministeriale 21 giugno 2024, deducendo plurimi vizi. In appello ha contestato, anzitutto, la declaratoria di carenza di interesse rispetto ai motivi da I a II.3, sostenendo di avere un interesse concreto e qualificato, quale operatore del settore, a una disciplina semplice e accelerata delle autorizzazioni e lamentando il rischio di una futura qualificazione regionale peggiorativa delle aree. Ha censurato inoltre la previsione secondo cui le Regioni avrebbero la facoltà, anziché l’obbligo, di fare salve le aree già considerate idonee dall’art. 20, comma 8, d.lgs. 199/2021. Ha dedotto l’illegittimità del potere regionale di individuare le aree non idonee, assumendo che l’art. 20, comma 4, d.lgs. 199/2021 consentisse alle Regioni di individuare soltanto le aree idonee. Ha contestato anche l’interpretazione della nozione di area non idonea o incompatibile, ritenendo che essa introducesse un divieto sostanziale di installazione. Infine, ha riproposto le censure relative alla genericità dei criteri ministeriali, alla mancata puntuale attuazione dell’art. 20 d.lgs. 199/2021, al carattere generalizzato del divieto per gli impianti FER nelle aree sottoposte a determinati vincoli culturali e paesaggistici e all’ampiezza dei poteri regionali. Nel corso del giudizio entrambe le parti hanno chiesto, per ragioni opposte, la declaratoria di cessazione della materia del contendere o di sopravvenuta carenza di interesse in ragione del d.l. 175/2025 e della nuova disciplina delle aree idonee.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto le richieste di cessazione della materia del contendere e di improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse, ritenendo generiche e non provate le allegazioni delle parti circa l’effettivo conseguimento o l’impossibilità di conseguire il bene della vita perseguito. Ha inoltre rilevato che l’art. 2, comma 1-bis, d.l. 175/2025, introdotto dalla legge di conversione n. 4/2026, mantiene ferma la disciplina previgente per le procedure in corso. Nel merito ha confermato la declaratoria di inammissibilità per difetto di interesse dei motivi fondati su una lesione soltanto eventuale: la lesione per le imprese operanti nel settore FER si concretizza, di regola, soltanto con l’eventuale diniego dell’autorizzazione, che potrà essere impugnato unitamente all’atto applicativo e alla disciplina presupposta. Il pregiudizio prospettato dalla società è stato qualificato come doppiamente ipotetico, dipendendo sia dalla futura disciplina regionale sia dall’eventuale diniego dell’autorizzazione per ragioni riconducibili al decreto impugnato. La censura relativa al potere regionale di individuare le aree non idonee è stata comunque ritenuta infondata alla luce della sentenza della Corte costituzionale n. 134/2024, secondo cui tale potere è stato attribuito alle Regioni anche con riguardo alle aree non idonee. La censura sull’interpretazione della nozione di area non idonea è stata dichiarata inammissibile per violazione dell’art. 101 c.p.a., poiché l’appello non si confrontava specificamente con la motivazione del TAR; in ogni caso, il giudice ha ribadito che l’inidoneità non equivale a un divieto assoluto e aprioristico, essendo necessarie un’istruttoria adeguata e una motivazione rafforzata nel singolo procedimento autorizzatorio. I motivi quarto e quinto, riproposti dopo la declaratoria di inammissibilità dei motivi precedenti, sono stati dichiarati inammissibili per effetto del mancato accoglimento delle censure preliminari. L’appello è stato integralmente respinto. La società è stata condannata alle spese nei confronti dei Ministeri, liquidate in euro 6.000, oltre accessori; le spese sono state compensate nei confronti dell’interventore ad adiuvandum.

Norme richiamate

• art. 20, commi 1, 3, 4 e 8, d.lgs. 199/2021

  La disposizione costituisce la base normativa della disciplina delle aree idonee e della potestà regionale; secondo la decisione, il potere regionale di individuare le aree non idonee è compatibile con il nuovo quadro normativo.

• d.m. 21 giugno 2024

  Il decreto definisce i criteri per individuare superfici e aree idonee all’installazione di impianti da fonti rinnovabili; la nozione di area non idonea non comporta un divieto assoluto e aprioristico, ma richiede la valutazione del singolo progetto.

• art. 100 c.p.c.

  Per proporre una domanda o per contraddire alla stessa essa è necessario avervi interesse

  La disposizione esprime il principio generale dell’interesse ad agire, applicabile al processo amministrativo.

• art. 39 c.p.a.

  Rende applicabili al processo amministrativo, in quanto compatibili, le disposizioni del codice di procedura civile, tra cui l’art. 100 c.p.c.

• art. 101 c.p.a.

  Impone all’appellante di formulare una critica specifica alle motivazioni della sentenza impugnata; la mancata confutazione delle rationes decidendi determina l’inammissibilità della censura.

• artt. 74 e 88, comma 2, lett. d), c.p.a.

  Sono richiamati per valorizzare il precedente giurisprudenziale conforme nella motivazione della decisione.

• artt. 31 e 117 c.p.a.

  Sono richiamati per il confronto sistematico con l’azione avverso il silenzio e per ribadire che, di regola, non è possibile sollecitare con tale rito l’emanazione di atti normativi o amministrativi generali.

• art. 2, comma 1-bis, d.l. 175/2025, introdotto dalla legge 15 gennaio 2026, n. 4

  le disposizioni di cui “agli articoli 11-bis, comma 1, e 11-quater del decreto legislativo 25 novembre 2024 n. 190 [...] non si applicano alle procedure in corso alla data di entrata in vigore del presente decreto, le quali continuano a svolgersi ai sensi della disciplina previgente”

  La disposizione impedisce di ritenere automaticamente superato il contenzioso relativo al d.m. 21 giugno 2024 per le procedure ancora in corso, poiché mantiene l’applicazione della disciplina previgente.

• sentenza Corte costituzionale n. 134/2024

  È richiamata per affermare sia la competenza regionale a individuare le aree non idonee sia il principio per cui l’inidoneità non può tradursi in un divieto assoluto e aprioristico.

Massime di principio

• L’impugnazione diretta di un regolamento o di un atto amministrativo generale è ammissibile quando la lesione deriva immediatamente dall’atto e gli atti successivi hanno carattere meramente applicativo; quando invece la lesione dipende da successivi atti non predeterminati, l’interesse a ricorrere sorge, di regola, con l’adozione dell’atto applicativo lesivo.
• L’interesse a ricorrere deve consistere nella prospettazione di una lesione concreta e attuale e nell’utilità effettiva conseguibile dall’annullamento; non è sufficiente un pregiudizio meramente eventuale, fondato su una futura disciplina regionale e su un successivo, solo ipotetico diniego autorizzatorio.
• La qualificazione regionale di un’area come non idonea alla realizzazione di impianti da fonti rinnovabili non può equivalere a un divieto assoluto e aprioristico: la decisione definitiva deve essere assunta nel procedimento autorizzatorio relativo allo specifico progetto, sulla base di un’istruttoria adeguata e di una motivazione rafforzata.
• Nel giudizio di appello, la censura è inammissibile quando si limiti ad affermare l’erroneità della sentenza senza confrontarsi specificamente con le ragioni motivazionali poste dal giudice di primo grado a fondamento della decisione.
• La sopravvenienza normativa determina cessazione della materia del contendere o improcedibilità soltanto se è allegato e provato che il ricorrente abbia conseguito il bene della vita perseguito oppure che sia divenuto definitivamente impossibile conseguirlo; la mera modifica della disciplina applicabile non è sufficiente.

Come è indicizzato