Sentenza n. 2896/2026 - Napoli, Sezione 6

Esito

La controversia

La ricorrente, destinataria quale proprietaria e obbligata in solido di un verbale per violazione dell’art. 157, commi 2 e 8, del Codice della strada, ha chiesto alla società concessionaria del servizio di sosta l’accesso al provvedimento di nomina o conferimento delle funzioni dell’ausiliario identificato con matricola n. 242, al contratto di lavoro integrale e al tesserino o documento identificativo del medesimo. L’istanza era motivata dall’esigenza di verificare la legittimazione e l’estensione dei poteri dell’accertatore, ai fini della difesa contro il verbale. La concessionaria ha ricevuto l’istanza il 19 novembre 2025, ma non ha adottato alcun provvedimento nei trenta giorni successivi. La ricorrente ha quindi proposto ricorso qualificandolo come azione avverso il silenzio ex artt. 31 e 117 c.p.a. La controversia riguardava, in particolare, la corretta qualificazione processuale dell’azione, la legittimazione passiva della concessionaria, la formazione del silenzio-rifiuto, la sussistenza dell’interesse difensivo e i limiti dell’ostensione in relazione ai dati personali e alle parti non pertinenti del contratto di lavoro.

La decisione

Il TAR ha riqualificato il ricorso come ricorso in materia di accesso documentale ex art. 116 c.p.a., ritenendo prevalente la sostanza della domanda e rilevando che il ricorso era stato notificato entro trenta giorni dalla formazione del silenzio-rifiuto. Ha riconosciuto la legittimazione passiva della concessionaria, poiché la disciplina dell’accesso si applica anche ai soggetti privati limitatamente alle attività di pubblico interesse, comprese quelle collegate all’esercizio di funzioni di accertamento delle violazioni al Codice della strada. Ha accertato la formazione del silenzio-rifiuto dal 20 dicembre 2025, a seguito dell’inerzia protrattasi per trenta giorni. Ha ritenuto sussistente un interesse diretto, concreto e attuale, di natura difensiva, collegato alla verifica dei poteri dell’ausiliario e alla predisposizione delle difese contro il verbale. Il ricorso è stato accolto parzialmente: è stato ordinato l’accesso integrale al provvedimento di nomina o conferimento delle funzioni; è stato consentito l’accesso al tesserino o documento identificativo, con oscuramento dei dati personali non indispensabili; quanto al contratto di lavoro, è stata disposta soltanto l’ostensione delle parti relative all’inquadramento, alle funzioni di ausiliario della sosta o del traffico e ai relativi poteri di accertamento, con oscuramento delle restanti clausole e dei dati personali non necessari. L’ordine di ostensione deve essere eseguito entro trenta giorni dalla comunicazione o notificazione della sentenza. La resistente è stata condannata al pagamento di euro 1.000, oltre accessori, per spese di giudizio.

Norme richiamate

• artt. 22 e ss. l. 241/1990

  Disciplinano il diritto di accesso ai documenti amministrativi; la nozione di pubblica amministrazione comprende anche i soggetti privati limitatamente alle attività di pubblico interesse.

• art. 22, comma 1, lett. b), l. 241/1990

  interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso

  Richiede un interesse personale, concreto, non emulativo e collegato a documenti individuati o individuabili.

• art. 22, comma 1, lett. d), l. 241/1990

  ogni rappresentazione (...) detenuta da una pubblica amministrazione e concernente attività di pubblico interesse, indipendentemente dalla natura pubblicistica o privatistica della loro disciplina sostanziale

  Consente di qualificare come documenti amministrativi anche atti di natura privatistica, quando siano detenuti da un soggetto sottoposto alla disciplina dell’accesso e concernano attività di pubblico interesse.

• art. 22, comma 1, lett. e), l. 241/1990

  Include tra le pubbliche amministrazioni, ai fini dell’accesso, i soggetti privati limitatamente alla loro attività di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o dell’Unione europea.

• art. 24, comma 3, l. 241/1990

  Esclude l’accesso preordinato a un controllo generalizzato dell’operato della pubblica amministrazione.

• art. 24, comma 7, l. 241/1990

  deve comunque essere garantito ai richiedenti l’accesso ai documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici

  Fondamento dell’accesso difensivo, quando la conoscenza dei documenti sia necessaria alla tutela di una situazione giuridica propria.

• art. 25, commi 2, 3 e 4, l. 241/1990

  Impone di provvedere sull’istanza e di motivare il diniego, il differimento o la limitazione; il mancato riscontro entro trenta giorni determina il silenzio-rifiuto.

• art. 2, commi 1 e 2, d.P.R. 184/2006

  Estende la disciplina dell’accesso ai soggetti privati che svolgono attività di pubblico interesse e limita l’accesso ai documenti materialmente esistenti e detenuti, senza obbligo di elaborare nuovi dati.

• art. 116 c.p.a.

  Contro le determinazioni e contro il silenzio sulle istanze di accesso ai documenti amministrativi (...) il ricorso è proposto entro trenta giorni (...)

  Costituisce il rito tipico per contestare le determinazioni o il silenzio sulle istanze di accesso; il giudice può riqualificare in tal senso un ricorso formalmente proposto con altro rito, se tempestivo e senza pregiudizio per la difesa.

• art. 116, comma 4, c.p.a.

  Consente al giudice di ordinare l’esibizione dei documenti nei limiti accertati come dovuti.

• artt. 31 e 117 c.p.a.

  Il ricorso era stato formalmente proposto come azione avverso il silenzio, ma la domanda è stata riqualificata come ricorso in materia di accesso ex art. 116 c.p.a.

• art. 97 Cost.

  I principi di trasparenza, imparzialità e buon andamento corroborano la tutela del diritto di accesso.

Massime di principio

• Il rito applicabile si determina in base al petitum sostanziale e alla causa petendi: quando il silenzio riguarda un’istanza di accesso documentale, il ricorso può essere riqualificato come ricorso ex art. 116 c.p.a., anche se formalmente proposto ai sensi degli artt. 31 e 117 c.p.a., purché sia tempestivo e non risulti compromesso il diritto di difesa.
• La disciplina dell’accesso documentale si applica anche ai soggetti privati concessionari di servizi pubblici, limitatamente agli atti e alle attività collegati, anche indirettamente, all’esercizio del pubblico servizio o di funzioni pubblicistiche.
• L’interesse difensivo all’accesso sussiste quando il richiedente, destinatario di un atto sanzionatorio, chieda documenti individuati o individuabili necessari a verificare la legittimazione e l’estensione dei poteri dell’agente o ausiliario che ha adottato o formato l’atto; tale accesso non costituisce controllo generalizzato sull’azione amministrativa.
• In presenza di un interesse difensivo qualificato, l’accesso deve essere bilanciato con la riservatezza dei terzi mediante l’oscuramento dei dati personali non necessari, senza comportare il diniego integrale quando sia possibile un’ostensione parziale.
• Il diritto di accesso a un contratto di lavoro detenuto da un concessionario di pubblico servizio non comprende necessariamente il documento integrale: devono essere ostese soltanto le parti direttamente pertinenti alle funzioni pubblicistiche e ai poteri la cui legittimità il richiedente intende verificare.

Come è indicizzato