Sentenza n. 6394/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

L’appellante ha impugnato la sentenza del TAR Campania, sede di Salerno, che aveva respinto il ricorso contro l’ordinanza di demolizione n. 23 del 17 luglio 2019. Ha dedotto la violazione degli artt. 29 e 31 del d.P.R. n. 380/2001, nonché eccesso di potere per sviamento, contraddittorietà e carenza istruttoria. In particolare, ha sostenuto che il Comune avesse ordinato la demolizione dell’intero fabbricato senza distinguere il nucleo edilizio preesistente dalle successive addizioni abusive, rendendo incerto l’oggetto dell’ingiunzione e precludendo sia la demolizione spontanea delle sole parti illecite sia l’eventuale fiscalizzazione dell’abuso. Ha inoltre dedotto che l’amministrazione, pur gravando sul privato l’onere di provare l’epoca di realizzazione delle opere, avrebbe dovuto valutare gli elementi indiziari prodotti, tra cui un contratto di donazione del 1998 contenente una dichiarazione di preesistenza dei fabbricati al 1° settembre 1967. L’appellante ha contestato anche la propria individuazione quale destinatario dell’ordinanza, affermando di essere usufruttuario e non committente delle opere, privo del potere di disposizione necessario per eseguire la demolizione e per subire l’eventuale acquisizione al patrimonio comunale. Ha infine invocato, quale precedente vincolante o comunque rilevante, una sentenza del Consiglio di Stato relativa ad altre porzioni del medesimo compendio immobiliare, nella quale era stato riconosciuto un difetto di istruttoria in presenza di plurimi elementi documentali sulla preesistenza dei manufatti.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato la sentenza del TAR. Ha ritenuto legittima la notifica dell’ordinanza all’usufruttuario, poiché questi era stato proprietario dell’intero compendio prima della donazione, era rimasto detentore e utilizzatore materiale degli immobili e vi risiedeva. In tale posizione egli era responsabile o co-responsabile dell’abuso e, comunque, era un soggetto in grado di eseguire il comando ripristinatorio. L’ordine di demolizione ha natura reale ed è opponibile anche a soggetti estranei alla materiale commissione dell’abuso, purché abbiano la disponibilità materiale del bene. Il Collegio ha escluso il difetto di istruttoria e lo sviamento, valorizzando il verbale di accertamento redatto da pubblici ufficiali, avente efficacia probatoria privilegiata sulle circostanze attestate. Dal sopralluogo risultavano un piano terra completamente al rustico e opere strutturali recenti in cemento armato, elementi incompatibili con la semplice conservazione del modesto nucleo edilizio descritto nel contratto di donazione del 1998. La dichiarazione contenuta in tale contratto è stata ritenuta generica, proveniente dalla parte interessata e priva, da sola, di sufficiente valore indiziario per porre in dubbio gli accertamenti amministrativi; inoltre, la descrizione catastale del 1998 riguardava locali adibiti a fienile, stalla, cantina e vani accessori, mentre l’edificio attuale presentava un piano terra ampio al grezzo, un primo piano e un sottotetto parzialmente abitabile. Il precedente invocato dall’appellante è stato ritenuto non decisivo perché relativo ad altre porzioni dell’immobile e fondato su una pluralità di elementi probatori più pregnanti, assenti nel caso esaminato. Le spese sono state poste a carico dell’appellante e liquidate in euro 4.000, oltre accessori di legge se dovuti.

Norme richiamate

• art. 29 d.P.R. 380/2001

  La disposizione è richiamata in relazione all’individuazione dei soggetti responsabili degli abusi edilizi; le censure fondate sulla sua violazione sono state respinte.

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  Costituisce la base normativa dell’ordine di demolizione per interventi realizzati in assenza di permesso di costruire, in totale difformità o con variazioni essenziali. Il giudice ha ritenuto legittima l’ingiunzione e la sua notificazione all’usufruttuario detentore materiale.

• art. 9-bis d.P.R. 380/2001

  È richiamato dall’appellante per sostenere la necessità di distinguere il nucleo edilizio preesistente dalle addizioni abusive; la censura è stata ritenuta infondata per insufficienza degli elementi comprovanti la preesistenza.

• art. 146 d.lgs. 42/2004

  La sua violazione è indicata nel quadro fattuale dell’ordinanza, poiché le opere ricadevano in area sottoposta a vincolo paesaggistico e risultavano realizzate senza autorizzazione ambientale.

• art. 101 c.p.a.

  È richiamato per la riproposizione in appello del motivo di primo grado.

Massime di principio

• L’ordine di demolizione di opere abusive ha natura reale e può essere notificato e opposto anche a soggetti diversi dall’autore materiale dell’abuso, inclusi usufruttuari, aventi causa, eredi e detentori, quando dispongano materialmente del bene e siano quindi in grado di eseguire il comando ripristinatorio.
• La qualità di usufruttuario non impedisce, di per sé, la notificazione dell’ordine di demolizione: l’usufruttuario che utilizzi e detenga materialmente l’immobile può essere destinatario dell’ingiunzione, anche se non è stato individuato come committente delle opere.
• L’onere di provare l’epoca di realizzazione e la consistenza originaria delle opere grava sul privato che invochi la preesistenza legittima; una dichiarazione generica contenuta in un atto negoziale proveniente dalla parte interessata non è sufficiente, da sola, a superare gli accertamenti compiuti da pubblici ufficiali e documentati nel verbale di sopralluogo.
• Non sussiste difetto di istruttoria quando l’ordinanza di demolizione sia fondata su un verbale di accertamento dettagliato, dal quale risultino caratteristiche costruttive recenti e una trasformazione sostanziale dell’originario manufatto, in assenza di elementi probatori o indiziari specifici di segno contrario.
• La necessità di ulteriori approfondimenti istruttori sulla preesistenza di un manufatto dipende dalla pregnanza e pluralità degli elementi forniti dal privato; un precedente relativo ad altre porzioni del medesimo complesso non impone una soluzione identica se la situazione probatoria concreta è diversa.

Come è indicizzato