Sentenza n. 527/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

Le ricorrenti, titolari di laboratori privati accreditati, hanno agito per l’ottemperanza alla sentenza del Consiglio di Stato n. 6936/2020 e alla precedente sentenza di ottemperanza n. 9534/2024. Hanno contestato il decreto commissariale n. 53 del 14 marzo 2025, deducendone la nullità per violazione ed elusione del giudicato. In particolare, hanno sostenuto che il decreto: 1) aveva nuovamente ancorato la rideterminazione del finanziamento ai vincoli di spesa derivanti dall’art. 15, comma 14, d.l. n. 95/2012, senza considerare che la sentenza da eseguire aveva imposto di verificare l’effettivo incremento della produttività delle strutture pubbliche e di evitare la compromissione dei livelli essenziali di assistenza; 2) aveva considerato il tetto complessivo di spesa per assistenza ospedaliera e specialistica ambulatoriale come limite inderogabile, senza tenere conto del trasferimento delle prestazioni APA/PAC dal settore ospedaliero a quello ambulatoriale; 3) non aveva previsto uno specifico finanziamento per APA/PAC, né una corrispondente rimodulazione del budget della spedalità privata; 4) aveva demandato alle Aziende sanitarie provinciali l’eventuale riconoscimento delle risorse alle singole strutture, nonostante la sentenza di ottemperanza n. 9534/2024 avesse imposto anche l’assegnazione delle risorse incrementali spettanti alle strutture ricorrenti. In via subordinata hanno dedotto l’illegittimità annullabile del decreto per contraddittorietà, difetto di motivazione e carenza istruttoria, chiedendo la conversione del rito e la rimessione della causa al TAR.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’eccezione di inammissibilità, ritenendo sufficientemente specifiche le censure di violazione del giudicato. Nel merito ha accolto il ricorso. Ha rilevato che la sentenza n. 6936/2020 non aveva attribuito carattere assolutamente inderogabile ai vincoli finanziari, ma aveva imposto di coordinarli con l’esigenza di assicurare i livelli essenziali di assistenza, verificando con dati attendibili l’effettiva produttività delle strutture pubbliche. Il decreto impugnato ha invece assunto il limite finanziario come invalicabile, senza rinnovare adeguatamente l’istruttoria sul fabbisogno non coperto dal settore pubblico e senza correggere il vizio già accertato relativo all’inattendibile previsione di un incremento del 20% della produttività pubblica. Il giudice ha inoltre ravvisato violazione del giudicato nella mancata evidenziazione delle risorse destinate alle prestazioni APA/PAC, trasferite dal settore ospedaliero a quello ambulatoriale, e nel mancato raccordo finanziario tra i due comparti. È stata altresì ritenuta elusiva la disposizione che demandava alle Aziende sanitarie provinciali l’assegnazione delle risorse alle singole strutture, poiché la sentenza n. 9534/2024 imponeva al Commissario ad acta di provvedere anche a tale assegnazione. Non è stato invece ritenuto vincolante il precedente importo di finanziamento indicato nel provvedimento commissariale del 22 settembre 2023, avente carattere ipotetico. Le censure subordinate di annullabilità e la domanda di conversione del rito sono state dichiarate improcedibili, in conseguenza dell’accertata nullità per elusione del giudicato. Il decreto commissariale n. 53/2025 è stato dichiarato nullo e il Commissario ad acta, già nominato con la sentenza n. 9534/2024, è stato confermato nelle proprie prerogative sostitutive, con termine di 120 giorni per assicurare la piena esecuzione della sentenza n. 6936/2020. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 114 c.p.a.

  Visto l’art. 114 cod. proc. amm.

  Fondamento processuale del giudizio di ottemperanza.

• art. 113, comma 1, c.p.a.

  la cui decisione spetta a questo giudice ai sensi dell’art. 113, comma 1, c.p.a.

  Attribuisce al giudice che ha pronunciato la sentenza da eseguire la cognizione sulle questioni relative all’ottemperanza.

• art. 32, comma 2, c.p.a.

  previa conversione dell’azione ex art. 32, comma 2, ultimo periodo, c.p.a.

  Richiamato per la domanda subordinata di conversione dell’azione di ottemperanza in azione di annullamento.

• art. 15, comma 14, d.l. 6 luglio 2012, n. 95, conv. in l. 7 agosto 2012, n. 135

  riduzione della spesa complessiva annua rispetto a quella consuntivata per l’anno 2011 nella misura del 2% a decorrere dall’anno 2014

  Prevede il vincolo di riduzione della spesa sanitaria per l’acquisto di prestazioni da privati; il vincolo non può essere applicato in modo avulso dalla necessità di assicurare i LEA e di verificare l’effettiva produttività delle strutture pubbliche.

• art. 9-quater, comma 7, d.l. 19 giugno 2015, n. 78, conv. in l. 6 agosto 2015, n. 125

  impone l’ulteriore riduzione dell’1% rispetto al valore complessivo della spesa consuntiva per il 2014

  Richiamato nella sentenza oggetto di ottemperanza quale ulteriore vincolo alla spesa per prestazioni sanitarie da privati, da coordinare con la salvaguardia dei livelli essenziali di assistenza.

• art. 99 c.p.a.

Massime di principio

• Nel giudizio di ottemperanza, costituisce violazione o elusione del giudicato l’adozione di un nuovo provvedimento che, pur formalmente dichiarando di dare esecuzione alla sentenza, reintroduca il presupposto sostanziale già ritenuto illegittimo dal giudice della cognizione o non rimuova i vizi conformativamente accertati.
• I vincoli legislativi di contenimento della spesa sanitaria non possono essere applicati come limiti assoluti e automatici quando la loro applicazione rischi di compromettere i livelli essenziali di assistenza; l’amministrazione deve verificare con dati attendibili l’effettiva capacità produttiva delle strutture pubbliche e il fabbisogno non coperto, coordinando tali esigenze con le risorse destinate ai soggetti privati accreditati.
• Quando prestazioni sanitarie sono trasferite dal settore ospedaliero a quello della specialistica ambulatoriale nell’ambito di un processo di deospedalizzazione, la rideterminazione dei budget deve dare evidenza della corrispondente compensazione finanziaria e delle risorse necessarie a sostenere il nuovo carico assistenziale del settore ambulatoriale.
• L’attività di ottemperanza deve essere fondata su un’istruttoria specifica e aggiornata relativa al fabbisogno sanitario effettivo, alla quota non coperta dal settore pubblico e all’eventuale incremento della produttività pubblica; una percentuale di incremento non dimostrata da dati certi e coerenti non può giustificare la riduzione del finanziamento delle strutture private accreditate.
• Se la sentenza di ottemperanza impone, oltre alla rideterminazione del livello massimo di finanziamento, anche l’assegnazione delle risorse incrementali alle singole strutture ricorrenti, il Commissario ad acta non può limitarsi a demandare tale attività alle Aziende sanitarie provinciali.
• La nullità per violazione o elusione del giudicato assorbe la necessità di esaminare nel merito le censure subordinate di annullabilità e rende improcedibile la domanda di conversione del rito diretta alla rimessione della causa al giudice di primo grado.

Come è indicizzato