Cassazione Penale, Sentenza n. 20361/2025 del 03/06/2025

Esito

La controversia

Il Tribunale di Napoli, con ordinanza 5/11/2024, aveva revocato l'ordine di demolizione disposto dalle sentenze n. 207/95 e 89/97 a favore di Galluccio, ritenendo che la demolizione fosse incompatibile con permessi/condoni intervenuti (anche per effetto di silenzio-assenso) e con il principio di proporzionalità rispetto al diritto all'abitazione e all'affidamento del terzo acquirente. La Procura impugnava innanzi alla Cassazione sostenendo: 1) che l'immobile era stato realizzato da Fusco Luca in palese abusivismo (violazione dei sigilli, opere in cemento armato in zona sismica) e poi frazionato con plurime domande di condono presentate da promissari acquirenti per eludere i limiti volumetrici; 2) che i procedimenti di condono potevano essere viziati (promissari acquirenti non legittimati, artificioso frazionamento, oblazioni versate dal medesimo autore dell'abuso) e che il Tribunale non aveva adeguatamente controllato la legittimità dei titoli amministrativi; 3) che il principio di proporzionalità non può giustificare una revoca definitiva dell'ordine demolitorio e che, in ogni caso, la tutela del terzo acquirente si realizza con strumenti civili e non con la paralisi definitiva della funzione ripristinatoria dell'ordine di demolizione.

La decisione

La Corte di Cassazione ha ritenuto il ricorso fondato. Ha richiamato e ribadito i principi: l'ordine di demolizione, previsto dall'art. 31 DPR 380/2001, è misura ripristinatoria dovuta alla luce della condanna penale ex art. 44 DPR 380/2001 e conserva efficacia anche rispetto a terzi acquirenti o successori; può essere revocato solo se assolutamente incompatibile con provvedimenti amministrativi della P.A. che abbiano sanato l'opera o ne abbiano mutato irrimediabilmente la destinazione. Il giudice dell'esecuzione ha il potere-dovere di verificare la legittimità del titolo sanante (legittimazione dei richiedenti, rispetto dei limiti volumetrici, conformità ai presupposti normativi, legittimità del silenzio-assenso) in vista dell'eventuale estinzione del reato. La Corte ha ritenuto che il Tribunale non abbia adeguatamente valutato anomalie e possibili elusioni (frazionamento artificioso, rinuncia dei promissari, versamenti fatti dal Fusco, subentro dell'autore dell'abuso nelle istanze) e abbia performato un bilanciamento dei diritti eccessivamente favorevole al terzo acquirente. Pertanto la Cassazione ha accolto il ricorso (annullando l'ordinanza impugnata) e ha disposto il rinvio al giudice di merito per nuovo esame secondo i principi enunciati.

Norme richiamate

• DPR 380/2001 art. 31

  "per le opere abusive di cui al presente articolo, il giudice, con la sentenza di condanna per il reato di cui all'articolo 44, ordina la demolizione delle opere stesse se ancora non sia stata altrimenti eseguita"

  L'art.31 impone al giudice penale, alla condanna per reato edilizio, l'ordine di demolizione come misura ripristinatoria dovuta; l'ordine è reale, segue la cosa e resta efficace anche rispetto a terzi, potendo essere revocato solo in presenza di atti amministrativi assolutamente incompatibili.

• Legge 23 dicembre 1994, n. 724 (art. 39)

  Regola il condono edilizio e i limiti volumetrici (es. 750 mc). La Corte richiama il principio della tendenziale unitarietà dell'edificio e che frazionamenti e plurime domande possono integrare artificioso aggiramento dei limiti, con conseguente nullità/irregolarità del titolo sanante se provato il centro sostanziale unico.

• Legge 28 febbraio 1985, n. 47 (artt. 6 e 38)

  Individua i soggetti legittimati a proporre domande di sanatoria/condono (proprietario, committente, costruttore, direttore lavori; disciplina diversa per comproprietari). In sede penale l'oblazione estingue il reato solo per il soggetto che la esegue; la legittimazione penale alla domanda di condono richiede un interesse giuridicamente qualificato.

• DPR 380/2001 art. 36

  Stabilisce i requisiti della sanabilità in via di permesso in sanatoria (conformità alla disciplina urbanistica vigente), richiamato in quanto la sanatoria amministrativa può incidere sull'ordine demolitorio solo se sussistono i necessari presupposti di legge.

• Convenzione Europea dei Diritti dell'Uomo (art. 8 e art. 7)

  Art.8 (diritto al rispetto della vita privata e familiare e del domicilio) può richiedere bilanciamento (proporzionalità) in fase esecutiva della demolizione quando l'immobile costituisca abitazione; art.7 (nulla poena sine lege) non si applica alla demolizione in quanto misura ripristinatoria non punitiva.

• Art. 1 Protocollo Addizionale n.1 CEDU

  Tutela del diritto di proprietà; la giurisprudenza riconosce tuttavia agli Stati il potere di disciplinare l'uso dei beni nell'interesse generale, il che giustifica misure ripristinatorie coerenti e proporzionate.

• L. 24 novembre 1981, n. 689 (art. 6)

  Richiamata per evidenziare la responsabilità solidale del proprietario estraneo all'illecito in materia di sanzioni amministrative e per spiegare perché l'irrilevanza del regime proprietario si armonizza con la normativa delle sanzioni.

• Normativa e giurisprudenza sul silenzio-assenso e formazione del titolo amministrativo

  La Corte ricorda che il silenzio-assenso può produrre effetti solo se la domanda è almeno formalmente aderente al modello normativo e che il giudice penale può e deve sindacare la sussistenza dei presupposti formali e sostanziali del titolo sanante, anche quando sia formatosi per silenzio-assenso.

Massime di principio

• L'ordine di demolizione disposto dal giudice penale dopo condanna è una misura ripristinatoria 'dovuta' e di natura reale: produce effetti anche verso terzi (acquirenti, eredi, comproprietari) e può essere revocato solo se si comprova l'assoluta incompatibilità con un provvedimento amministrativo che abbia effettivamente e legittimamente sanato l'opera.
• Il giudice dell'esecuzione ha il potere-dovere di verificare la legittimità del titolo amministrativo (sanatoria/permesso in sanatoria): deve controllare natura e legittimazione degli istanti, rispetto dei limiti volumetrici, rispondenza temporale e sostanziale ai requisiti di legge (anche quando il titolo sia formatosi per silenzio-assenso).
• La mera qualità di 'promissario acquirente' non è di per sé sufficiente a fondare un interesse giuridico qualificato per proporre validamente una domanda di condono: occorrono elementi concreti (es. possesso o disponibilità materiale/effettiva) o situazioni giuridiche qualificate che dimostrino legittimazione.
• Il principio di proporzionalità e la protezione del diritto all'abitazione (art.8 CEDU) possono giustificare, in fase esecutiva, la sospensione o il differimento dell'esecuzione della demolizione in casi specifici e adeguatamente provati (consapevolezza dell'illiceità, condizioni personali, tempo ragionevole per regolarizzare o trovare soluzione abitativa), ma non la revoca definitiva dell'ordine quando manchi un titolo amministrativo legittimo che abbia sanato l'abuso.
• I terzi acquirenti in buona fede, pur potendo invocare danni e rivalersi civilisticamente nei confronti del venditore o dell'ente che ha rilasciato titoli illegittimi, non ottengono in sede esecutiva penale la rimozione dell'ordine demolitorio salvo che emerga un atto amministrativo legittimo e incompatibile; la tutela del terzo è prevalentemente di tipo privatistico.
• La formazione del silenzio-assenso non impedisce il controllo giurisdizionale della sussistenza dei presupposti di legge: un atto formato per silenzio non esclude la verifica della legittimità sostanziale del titolo quando quest'ultimo incida sull'estinzione del reato o sull'esecuzione dell'ordine demolitorio.
• In presenza di possibili elusioni del limite volumetrico tramite frazionamenti e domande multiple, occorre valutare il 'centro sostanziale di interessi' e la congruità delle istanze: pratiche apparenti o simulate possono invalidare i titoli sananti e giustificare il mantenimento dell'ordine demolitorio.