Sentenza n. 1527/2026 - Palermo, Sezione 5

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato l’ordinanza con cui il Comune aveva contestato una lottizzazione abusiva, qualificata come avente profili sia materiali sia cartolari, e aveva disposto la sospensione dei lavori. Ha dedotto la violazione e falsa applicazione dell’art. 30 d.P.R. 380/2001 per l’insussistenza degli elementi costitutivi della lottizzazione abusiva: quanto al profilo materiale, l’area di circa 40.000 mq avrebbe ospitato soltanto quattro edifici realizzati, su sei complessivamente previsti, tutti assistiti da titoli edilizi e compatibili con gli indici edificatori agricoli; quanto al profilo cartolare, il mero frazionamento e le donazioni tra parenti, seguite da limitate vendite a terzi, non avrebbero dimostrato in modo non equivoco una destinazione edificatoria contra legem. Sono stati inoltre dedotti erronea ricostruzione dei fatti, carenza di istruttoria e motivazione, illogicità, sproporzionalità e travisamento, nonché violazione del legittimo affidamento, della partecipazione procedimentale e delle norme sull’annullamento d’ufficio della concessione edilizia. Il ricorrente ha contestato anche l’assenza di una previa comunicazione di avvio del procedimento e l’insussistenza dei presupposti temporali e causali per l’annullamento d’ufficio, procedimento che il Comune aveva soltanto avviato e non ancora concluso.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso per fondatezza del primo motivo e ha annullato l’ordinanza di sospensione. Ha distinto la lottizzazione abusiva materiale, consistente nell’esecuzione di opere idonee a trasformare urbanisticamente o ediliziamente il territorio in violazione della disciplina urbanistica, dalla lottizzazione cartolare, realizzata mediante frazionamenti, vendite o atti equivalenti che rivelino in modo non equivoco una destinazione edificatoria contra legem. Nel caso concreto, la presenza di quattro edifici sparsi su circa 40.000 mq, realizzati nel rispetto degli indici di edificabilità agricola e assistiti da titoli edilizi, non evidenziava un complesso insediativo unitario né un incremento del carico insediativo tale da pregiudicare la potestà programmatoria comunale. Anche le strade interpoderali erano minime, autorizzate e compatibili con la destinazione agricola. Le donazioni tra parenti in linea retta, considerate isolatamente, non integravano lottizzazione abusiva; le successive limitate vendite a terzi non erano comunque accompagnate da un quadro indiziario sufficiente a dimostrare in modo inequivoco un intento lottizzatorio. Difettavano pertanto gli elementi oggettivi della fattispecie, sia materiale sia cartolare. Le censure relative all’elemento soggettivo e alla violazione della partecipazione procedimentale sono state assorbite. I profili concernenti l’annullamento d’ufficio della concessione edilizia sono stati dichiarati inammissibili perché riferiti a un procedimento ancora pendente e non concluso: il giudice non può pronunciarsi su poteri amministrativi non ancora esercitati e la comunicazione di avvio, salvo contenuto immediatamente lesivo, non è autonomamente impugnabile. Le spese sono state compensate per la particolarità della vicenda e l’esistenza di orientamenti giurisprudenziali non univoci.

Norme richiamate

• art. 30 d.P.R. 380/2001

  “si ha lottizzazione abusiva di terreni a scopo edificatorio quando vengono iniziate opere che comportino trasformazione urbanistica od edilizia dei terreni stessi in violazione delle prescrizioni degli strumenti urbanistici [...] nonché quando tale trasformazione venga predisposta attraverso il frazionamento e la vendita, o atti equivalenti, del terreno in lotti [...] [che] denuncino in modo non equivoco la destinazione a scopo edificatorio”

  La lottizzazione abusiva può avere natura materiale o cartolare. In entrambi i casi occorre una trasformazione contra legem idonea a compromettere la potestà programmatoria dell’amministrazione; il mero frazionamento accompagnato da vendite non è sufficiente senza un quadro indiziario che riveli in modo non equivoco una destinazione edificatoria abusiva.

• art. 30, comma 7, d.P.R. 380/2001

  “nel caso in cui il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale accerti l’effettuazione di lottizzazione di terreni a scopo edificatorio senza la prescritta autorizzazione [...] ne dispone la sospensione”

  Il potere di sospensione presuppone l’accertamento effettivo degli elementi costitutivi della lottizzazione abusiva; in assenza di tali elementi l’ordinanza deve essere annullata.

• art. 30, comma 10, d.P.R. 380/2001

  “non si applicano comunque alle divisioni ereditarie, alle donazioni fra coniugi e fra parenti in linea retta ed ai testamenti”

  Le donazioni tra parenti in linea retta, considerate in sé, non integrano lottizzazione abusiva e sono sottratte agli adempimenti previsti dalla disciplina; la valutazione può tuttavia estendersi ad ulteriori atti di vendita e alle concrete circostanze dell’operazione complessiva.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  La censura relativa ai presupposti dell’annullamento d’ufficio della concessione edilizia non può essere esaminata quando il relativo procedimento non sia ancora concluso con un provvedimento finale.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  “In nessun caso il giudice può pronunciare con riferimento a poteri amministrativi non ancora esercitati”

  Il giudice amministrativo non può pronunciarsi preventivamente sulla legittimità dell’esercizio di un potere amministrativo non ancora concretamente esercitato.

• art. 7 l. 241/1990

  La questione sulla necessità della comunicazione di avvio del procedimento relativo all’ordinanza di sospensione è stata assorbita in ragione dell’accoglimento della censura principale.

Massime di principio

• La lottizzazione abusiva materiale richiede opere complessivamente apprezzabili come trasformazione urbanistico-edilizia del territorio, incremento del carico insediativo e pregiudizio per la potestà programmatoria dell’amministrazione; la verifica non può essere condotta in modo atomistico sulla singola particella.
• La lottizzazione abusiva cartolare non deriva dal mero frazionamento del terreno accompagnato da plurime vendite, ma richiede un quadro indiziario oggettivo dal quale emerga in modo non equivoco che gli atti negoziali perseguono una destinazione edificatoria contra legem.
• La presenza di pochi edifici sparsi, realizzati nel rispetto degli indici di edificabilità della zona agricola, assistiti da titoli edilizi e serviti da opere di urbanizzazione minime e compatibili con la destinazione agricola, non dimostra di per sé la trasformazione lottizzatoria abusiva del territorio.
• Le donazioni tra parenti in linea retta non integrano, in quanto tali, una lottizzazione abusiva; la successiva vendita a terzi di alcuni lotti può assumere rilievo soltanto se, valutata insieme agli altri elementi della vicenda, riveli inequivocabilmente un intento lottizzatorio abusivo.
• Il giudice amministrativo non può pronunciarsi sulla legittimità di un annullamento d’ufficio quando il relativo procedimento non sia ancora concluso con l’esercizio definitivo del potere; la comunicazione di avvio, salvo contenuto immediatamente lesivo, non è autonomamente impugnabile.

Come è indicizzato