Tribunale, Sentenza T-535/23

Riesame interno del regolamento (UE) 2022/2577 e qualificazione dell’atto

La sentenza riguarda un ricorso ex articolo 263 TFUE proposto da due associazioni ambientaliste contro la decisione del Consiglio del 13 giugno 2023, che aveva respinto la loro richiesta di riesame interno del regolamento (UE) 2022/2577. Il contenzioso verte sulla possibilità di sottoporre quel regolamento alla procedura di riesame interno prevista dal regolamento Aarhus.

Parti e contesto fattuale

Le ricorrenti sono la CEE Bankwatch Network z.s. e la Ökobüro – Allianz der Umweltbewegung, organizzazioni non profit attive nella tutela dell’ambiente. Il convenuto è il Consiglio dell’Unione europea; la Commissione europea è intervenuta a sostegno del Consiglio.

Il regolamento 2022/2577 è stato adottato nel contesto della guerra di aggressione della Federazione russa contro l’Ucraina e dell’interruzione dei flussi di gas dalla Russia. Il Consiglio europeo aveva chiesto misure urgenti per accelerare la diffusione delle energie rinnovabili e semplificare le autorizzazioni; il Consiglio ha quindi adottato il regolamento sulla base dell’articolo 122, paragrafo 1, TFUE.

Oggetto della richiesta di riesame interno

Il 20 febbraio 2023 le ricorrenti hanno chiesto al Consiglio il riesame interno del regolamento 2022/2577 ai sensi dell’articolo 10, paragrafo 1, del regolamento n. 1367/2006, come modificato dal regolamento n. 2021/1767. Il Consiglio ha respinto la richiesta come irricevibile e, in subordine, infondata, osservando che il regolamento 2022/2577 non era un "atto amministrativo" ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 1, lettera g), del regolamento Aarhus.

Motivi di ricorso

Le ricorrenti hanno dedotto tre motivi:

• errore di diritto nel dichiarare irricevibile la richiesta di riesame interno;
• errore nell’individuazione dell’articolo 122, paragrafo 1, TFUE come base giuridica corretta;
• errore manifesto di valutazione nel rigetto nel merito.

Il primo motivo si fondava sull’idea che la nozione di "atto legislativo" fosse puramente formale e coincidesse con gli atti adottati mediante le procedure di cui all’articolo 289 TFUE; poiché il regolamento 2022/2577 non era stato adottato con tali procedure, esso sarebbe stato un atto non legislativo e dunque un atto amministrativo. Le ricorrenti richiamavano inoltre l’articolo 9, paragrafo 3, e l’articolo 2, paragrafo 2, della convenzione di Aarhus.

Normativa rilevante

Il Tribunale richiama in particolare:

• l’articolo 10, paragrafo 1, del regolamento n. 1367/2006;
• l’articolo 2, paragrafo 1, lettere c), f) e g), del medesimo regolamento;
• l’articolo 1 del regolamento Aarhus;
• il regolamento (UE) 2021/1767;
• l’articolo 9, paragrafo 3, e l’articolo 2, paragrafo 2, della convenzione di Aarhus;
• gli articoli 122, paragrafo 1, 289, 290 e 291 TFUE;
• l’articolo 16, paragrafo 1, TUE.

Sono inoltre menzionate, per il contenuto del regolamento 2022/2577, le direttive 2011/92/UE, 92/43/CEE e 2009/147/CE.

Ragionamento del Tribunale sulla nozione di "atto amministrativo"

Il Tribunale respinge l’impostazione delle ricorrenti secondo cui la nozione di "atto amministrativo" sarebbe limitata ai soli atti non adottati con procedura legislativa ex articolo 289 TFUE. Interpreta la nozione alla luce del testo, del contesto, della finalità del regolamento Aarhus e della convenzione di Aarhus.

Sul piano letterale, rileva che l’articolo 2, paragrafo 1, lettera g), definisce l’atto amministrativo come "qualsiasi atto non legislativo" e non come qualsiasi atto non adottato secondo l’articolo 289 TFUE.

Sul piano contestuale, osserva che il regolamento Aarhus esclude dal proprio ambito gli atti adottati dalle istituzioni quando agiscono nell’esercizio del potere legislativo o giudiziario; tale esclusione non coincide necessariamente, in modo automatico e puramente formale, con la sola categoria degli atti adottati ex articolo 289 TFUE.

Interpretazione conforme alla convenzione di Aarhus

Sotto il profilo teleologico, il Tribunale ribadisce che il regolamento Aarhus mira ad attuare l’articolo 9, paragrafo 3, della convenzione di Aarhus e deve quindi essere interpretato, per quanto possibile, in modo conforme a quest’ultima.

Tuttavia, la convenzione di Aarhus esclude dall’ambito dell’articolo 9, paragrafo 3, gli organi e le istituzioni che agiscono nell’esercizio del potere legislativo, senza definire la nozione in termini formali o rinviare al diritto interno delle parti contraenti. Da ciò il Tribunale deduce la necessità di un approccio funzionale, che tenga conto non solo della natura dell’organo, ma anche delle funzioni concretamente esercitate e della sostanza dell’atto adottato.

Il Tribunale richiama inoltre la giurisprudenza sulla direttiva 2003/4/CE e le comunicazioni del comitato Aarhus, che escludono letture meramente formali o basate solo sulla denominazione interna dell’atto.

Qualificazione del regolamento 2022/2577

Applicando questi criteri, il Tribunale conclude che il regolamento 2022/2577 non è un atto amministrativo. In particolare osserva che:

• è stato adottato dal Consiglio, istituzione titolare di funzioni legislative ai sensi dell’articolo 16, paragrafo 1, TUE;
• è stato adottato sulla base dell’articolo 122, paragrafo 1, TFUE, disposizione che conferisce al Consiglio un ampio potere discrezionale per adottare misure adeguate in situazioni di gravi difficoltà nell’approvvigionamento, in particolare energetico;
• comporta scelte politiche complesse e una ponderazione di interessi contrapposti tipica dell’attività legislativa;
• introduce deroghe temporanee e mirate a obblighi derivanti da direttive dell’Unione, incidendo su elementi essenziali della disciplina ambientale e delle procedure autorizzative;
• non è un atto di esecuzione né un atto delegato, poiché non dipende da una previa autorizzazione di un atto legislativo di base.

Il Tribunale sottolinea anche che il regolamento contiene una clausola di riesame, paragonabile a quelle normalmente presenti in atti legislativi.

Esito dei motivi di ricorso e dispositivo

Accertato che il regolamento 2022/2577 non è un atto amministrativo, il Tribunale conferma la correttezza del rigetto del riesame interno per irricevibilità. Il primo motivo è quindi respinto.

Poiché il rigetto per irricevibilità è corretto, i motivi secondo e terzo, diretti a contestare il merito del diniego, sono dichiarati inoperanti e vengono respinti senza esame approfondito.

Il ricorso è respinto integralmente. Le ricorrenti sono condannate alle spese, mentre la Commissione sopporta le proprie spese in quanto interveniente.