Tribunale, Sentenza T-755/17

Controllo della commissione di ricorso ECHA nella valutazione REACH del benpat

La pronuncia riguarda un ricorso della Repubblica federale di Germania, proposto ex articolo 263 TFUE, avverso la decisione A-026-2015 della commissione di ricorso dell’ECHA dell’8 settembre 2017. La controversia nasce da una decisione dell’ECHA, adottata nell’ambito della valutazione del benpat ai sensi del regolamento REACH, con cui erano state richieste ulteriori informazioni e sperimentazioni sulla persistenza della sostanza.

Fatti e procedimento amministrativo

Il benpat è una sostanza multicomponente utilizzata come stabilizzatore in prodotti di gomma. Dopo la registrazione presso l’ECHA, la sostanza è stata inserita nel piano d’azione a rotazione per la valutazione, a causa di preoccupazioni relative a persistenza, bioaccumulo, tossicità e uso dispersivo. L’autorità designata tedesca ha predisposto un progetto di decisione con richiesta di informazioni supplementari; il progetto è stato notificato ai dichiaranti, che hanno presentato osservazioni. Dopo la fase di consultazione con altre autorità competenti e con il comitato degli Stati membri, l’ECHA ha adottato il 1° ottobre 2015 una decisione che imponeva:

• un saggio di simulazione sulla degradazione nelle acque di superficie secondo il metodo OCDE 309, usando il componente R-898;
• in subordine, se tale saggio non fosse stato sufficiente, un saggio di simulazione della biodegradazione nei sedimenti secondo il metodo OCDE 308.

La commissione di ricorso, investita del ricorso dei dichiaranti, ha parzialmente annullato la decisione ECHA: ha eliminato l’obbligo di identificare i metaboliti nel saggio 309, ha annullato il saggio 308 e ha disposto la soppressione dell’affermazione sul bioaccumulo contenuta nella motivazione della decisione ECHA.

Questioni giuridiche sollevate

La Repubblica federale di Germania ha censurato la decisione della commissione di ricorso sostenendo, in sintesi:

• che la commissione di ricorso non fosse competente a esaminare il merito scientifico delle decisioni ECHA in materia di valutazione delle sostanze;
• che il suo controllo dovesse limitarsi a errori procedurali o, al più, a un sindacato attenuato;
• che l’interpretazione accolta violasse i principi elaborati nella giurisprudenza Meroni, il principio di attribuzione e il principio di sussidiarietà;
• che la commissione avesse violato l’obbligo di motivazione;
• che, nel merito, avesse errato nel ritenere sproporzionate o non sufficientemente dimostrate le richieste di prova relative al metodo 309 e al metodo 308;
• che non potesse ordinare la soppressione dell’affermazione sul bioaccumulo.

Normativa rilevante

Il Tribunale ha richiamato, in particolare, il regolamento (CE) n. 1907/2006 (REACH), segnatamente gli articoli 1, 44, 45, 46, 50, 51, 52, 57, 59, 76, 89, 91, 93, 94 e 130, nonché l’allegato XIII. Sono stati inoltre richiamati il regolamento (CE) n. 771/2008, il regolamento (CE) n. 1238/2007, il regolamento (CE) n. 440/2008 e il regolamento (CE) n. 761/2009, oltre agli articoli 5 TUE, 114 TFUE, 263 TFUE e 296 TFUE, nonché gli articoli 16, 41 e 47 della Carta dei diritti fondamentali.

Ragionamento della Corte: competenza della commissione di ricorso

Il Tribunale ha affermato che né il regolamento REACH né il regolamento n. 771/2008 contengono una regola che escluda la competenza della commissione di ricorso a esaminare motivi che denunciano errori sostanziali o scientifici nella decisione ECHA. Al contrario, la composizione tecnica e giuridica della commissione di ricorso, prevista dagli articoli 89 del regolamento REACH e 1 del regolamento n. 771/2008, mostra che il legislatore le ha attribuito la capacità di effettuare una valutazione equilibrata sotto il profilo giuridico e tecnico.

Il Tribunale ha sottolineato che:

• la decisione impugnata è una decisione dell’ECHA, non degli Stati membri né del comitato degli Stati membri;
• il ricorso dinanzi alla commissione di ricorso mira a verificare se la decisione sia viziata da errore;
• escludere il sindacato di merito renderebbe ineffettivo il rimedio, perché poi il Tribunale non potrebbe sindacare utilmente quegli errori sostanziali non esaminati dalla commissione;
• una simile limitazione sarebbe incompatibile con il diritto a un ricorso effettivo.

Rapporto tra ECHA, Stati membri e comitato degli Stati membri

Il Tribunale ha riconosciuto che gli Stati membri e il comitato degli Stati membri svolgono un ruolo importante nella procedura di adozione delle decisioni di valutazione. Tuttavia ha chiarito che:

• la decisione finale è adottata dall’ECHA;
• la commissione di ricorso non riesce la valutazione tecnica della sostanza, ma controlla la legalità e la fondatezza della decisione adottata;
• il fatto che il comitato degli Stati membri esprima un accordo unanime non sottrae la decisione al controllo della commissione;
• l’articolo 93, paragrafo 3, del regolamento REACH conferisce alla commissione di ricorso un potere discrezionale, che deve essere esercitato tenendo conto del sistema procedurale del regolamento e del considerando 67, ma non elimina la sua competenza a censurare errori di merito.

Principio di attribuzione, sussidiarietà e giurisprudenza Meroni

Il Tribunale ha respinto la tesi secondo cui il controllo di merito esercitato dalla commissione di ricorso violerebbe il principio di attribuzione o quello di sussidiarietà. Ha osservato che il regolamento REACH è stato adottato su base di diritto primario e che il legislatore dell’Unione ha validamente istituito l’ECHA e la sua commissione di ricorso, attribuendo loro competenze controllabili giurisdizionalmente.

Quanto alla giurisprudenza Meroni, il Tribunale ha rilevato che essa riguardava una vera delega di poteri da parte della Commissione a un organismo esterno, situazione diversa da quella dell’ECHA, che è un organismo dell’Unione istituito dal legislatore. Non vi è quindi una delega vietata, ma un’attribuzione normativa di competenze entro un quadro preciso e sottoposto a sindacato.

Obbligo di motivazione

La censura relativa all’obbligo di motivazione è stata respinta. Il Tribunale ha ritenuto che, nel contesto normativo applicabile, la motivazione della decisione impugnata consentisse alla Germania di comprendere perché la commissione di ricorso si ritenesse competente e consentisse al Tribunale di esercitare il suo controllo. Non era necessario che la commissione sviluppasse una motivazione autonoma e dettagliatissima sulle proprie competenze, poiché esse risultavano già dal sistema normativo applicabile.

Valutazione del metodo OCDE 309 e dell’identificazione dei metaboliti

Nel merito, il Tribunale ha confermato l’annullamento, da parte della commissione di ricorso, dell’obbligo imposto dall’ECHA di identificare i metaboliti del benpat nel corso del saggio secondo il metodo 309. Ha rilevato che la commissione di ricorso non aveva escluso in assoluto la possibilità di effettuare il saggio, né aveva negato che i destinatari dovessero compiere tutti i ragionevoli sforzi per identificare e quantificare i principali prodotti di trasformazione. Essa aveva invece censurato l’obbligo di risultato di identificazione, ritenendo che non fosse dimostrato che tale identificazione fosse realisticamente possibile, tenuto conto della scarsa solubilità della sostanza e dei limiti analitici richiamati nelle linee guida OCDE.

Il Tribunale ha ritenuto che la commissione di ricorso non avesse ecceduto i limiti del controllo, poiché in materia di valutazioni scientifiche complesse essa poteva verificare se gli argomenti presentati dimostrassero un errore nella decisione ECHA. Ha respinto anche le censure sulla presunta introduzione di una soglia di probabilità troppo elevata: la commissione ha semplicemente applicato un criterio di proporzionalità secondo cui l’ECHA deve dimostrare una possibilità realistica che la sperimentazione richiesta produca informazioni utili per la gestione del rischio.

Valutazione del metodo OCDE 308 sui sedimenti

La commissione di ricorso aveva annullato anche la richiesta di effettuare un saggio secondo il metodo 308, ritenendo che l’ECHA non avesse dimostrato che il test fosse idoneo a chiarire la persistenza del benpat nei sedimenti, soprattutto in presenza di residui non estraibili e di incertezze sulla misura dell’adsorbimento e della degradazione. Il Tribunale ha confermato questa impostazione: il criterio pertinente non è che ogni prova debba riuscire con certezza, ma che esista una possibilità realistica che la prova produca risultati adeguati alla valutazione. Poiché l’ECHA non aveva dimostrato tale possibilità, l’annullamento parziale era legittimo.

Punto sul bioaccumulo

Diversa è stata la valutazione sul punto 3 del dispositivo della decisione impugnata. Il Tribunale ha ritenuto che l’affermazione della commissione di ricorso secondo cui l’indicazione del bioaccumulo doveva essere soppressa non fosse corretta nel dispositivo, perché quell’affermazione era contenuta nella sola motivazione della decisione ECHA ed era inconferente rispetto al dispositivo della stessa. La commissione di ricorso avrebbe dunque dovuto limitarsi a respingere il terzo motivo del ricorso dinanzi ad essa proposto, senza ordinare la soppressione di quel passaggio motivazionale.

Dispositivo e conseguenze

Il Tribunale ha quindi:

• annullato la decisione A-026-2015 della commissione di ricorso nella sola parte in cui il punto 3 del dispositivo ordinava la soppressione dell’affermazione sul bioaccumulo contenuta nella motivazione della decisione ECHA del 1° ottobre 2015;
• respinto per il resto il ricorso della Germania;
• condannato la Repubblica federale di Germania alle spese, salvo quelle della Commissione intervenuta, che restano a suo carico.

Principio affermato

La pronuncia chiarisce che la commissione di ricorso dell’ECHA può svolgere un controllo pieno, ancorché svolto in contraddittorio e nell’ambito del sistema REACH, sui motivi che denunciano errori sostanziali o scientifici delle decisioni ECHA in materia di valutazione delle sostanze; il suo sindacato non è riducibile a un controllo meramente formale o di errore manifesto. Resta però fermo che essa deve limitarsi al dispositivo della decisione impugnata e non può trasformare in comando dispositivo la correzione di una mera affermazione motivazionale inconferente.