Sentenza n. 1692/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

La struttura sanitaria ha impugnato la sentenza del TAR Sardegna che aveva respinto la domanda di risarcimento del danno asseritamente derivante dall'applicazione, per il 2018, dello sconto tariffario previsto dall'art. 1, comma 796, lettera o), della legge n. 296/2006. L'appellante sosteneva che la decurtazione fosse conseguenza diretta dell'illegittima D.G.R. n. 21/12 del 24 aprile 2018, annullata in parte qua dal TAR, e chiedeva il lucro cessante corrispondente alla differenza tra le tariffe piene e quelle scontate sulle prestazioni erogate. Contestava inoltre la riconduzione del danno alla successiva D.G.R. n. 61/26 del 18 dicembre 2018, con cui la Regione aveva mantenuto invariato il tetto di spesa e ridotto proporzionalmente il volume delle prestazioni remunerabili. Deduceva l'erroneità del rilievo secondo cui la domanda avrebbe comportato il superamento del tetto di spesa, sostenendo che il limite non avrebbe dovuto operare per una pretesa risarcitoria extracontrattuale. Lamentava infine che il TAR avesse ritenuto non provati i maggiori costi eventualmente sostenuti e non avesse disposto una consulenza tecnica d'ufficio. Erano altresì riproposte le censure relative alla colpa dell'amministrazione, consistente nell'avere applicato lo sconto oltre il periodo legislativamente previsto e nonostante precedenti giurisprudenziali contrari.

La decisione

L'appello è stato respinto. Il Consiglio di Stato ha confermato la statuizione del TAR sulla carenza del nesso causale, ritenendola assorbente. La disciplina contrattuale per il 2018 era stata modificata dalla D.G.R. n. 61/26 del 18 dicembre 2018, non impugnata nella parte in cui aveva mantenuto fermo il tetto di spesa e ridotto il volume delle prestazioni remunerabili. La struttura aveva quindi accettato il limite massimo di budget e non poteva ottenere, a titolo risarcitorio, la remunerazione a tariffa piena dell'originario volume di prestazioni, poiché ciò avrebbe comportato un pagamento eccedente il tetto. La mera illegittimità dello sconto non dimostrava, da sola, che il differenziale tariffario costituisse un danno risarcibile causalmente imputabile agli atti annullati: il tetto di spesa costituiva un fattore causale autonomo che avrebbe comunque impedito la percezione degli importi richiesti. In astratto, avrebbe potuto essere domandato il ristoro dei maggiori costi sostenuti per erogare prestazioni ulteriori al fine di raggiungere il budget con tariffe ridotte; tuttavia tale danno non era stato dedotto come oggetto della domanda originaria, né era stato provato. La documentazione prodotta, costituita dalle fatture con indicazione dei volumi e degli importi complessivi, non consentiva di dimostrare i costi aggiuntivi. Il giudice non poteva sostituire d'ufficio la domanda proposta con una diversa pretesa risarcitoria, né disporre una consulenza tecnica in assenza di un principio di prova e di una compiuta allegazione dell'an e del danno-conseguenza. È stata ritenuta non necessaria, in applicazione della ragione più liquida, la decisione sulla colpa dell'amministrazione. Spese compensate per la peculiarità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 1, comma 796, lettera o), l. 296/2006

  La disposizione prevedeva lo sconto tariffario oggetto della controversia; secondo il richiamo alla sentenza del Consiglio di Stato n. 4902/2018, lo sconto non poteva essere applicato oltre il 31 dicembre 2008.

• art. 8-quinquies, comma 2, d.lgs. 502/1992

  Costituisce la base normativa del mantenimento dei limiti di spesa e della rideterminazione del volume massimo delle prestazioni in caso di variazione delle tariffe.

• art. 8-quinquies, comma 2, lettera e-bis), d.lgs. 502/1992

  È richiamato quale fondamento della clausola contrattuale che consente di rideterminare il volume delle prestazioni per mantenere invariato il limite di spesa in caso di incremento delle tariffe.

• art. 2043 c.c.

  La domanda risarcitoria extracontrattuale richiede la prova di condotta lesiva, danno ingiusto, nesso causale ed elemento soggettivo; la mera illegittimità dell'azione amministrativa non dimostra il danno causalmente risarcibile.

• art. 1223 c.c.

  Sono risarcibili soltanto le conseguenze immediate e dirette dell'illecito; il differenziale tariffario richiesto non soddisfa tale requisito perché il tetto di spesa avrebbe comunque impedito la relativa percezione.

• art. 40 c.p.a.

  Impone che la domanda giudiziale contenga una compiuta allegazione dei fatti costitutivi, inclusi il danno-evento e il danno-conseguenza; tale onere non può essere sostituito dall'attività istruttoria officiosa.

• art. 73 c.p.a.

  Disciplina i termini di trattazione entro i quali possono essere forniti i mezzi di prova relativi ai fatti già compiutamente dedotti.

• art. 2967 c.c.

  È richiamato per distinguere l'onere della prova, successivo all'allegazione dei fatti costitutivi, dall'onere preliminare di allegazione della fattispecie dannosa.

Massime di principio

• In presenza di un tetto massimo di spesa non impugnato, la struttura sanitaria accreditata non può ottenere a titolo risarcitorio la remunerazione a tariffa piena di un volume di prestazioni che, sommato al differenziale tariffario, eccederebbe il budget contrattuale; il tetto costituisce un limite autonomo alla configurabilità del danno richiesto.
• Quando l'amministrazione sostituisce retroattivamente una clausola tariffaria illegittima mantenendo invariato il tetto di spesa e riducendo il volume delle prestazioni remunerabili, il danno derivante dalla mancata remunerazione del volume originario non è causalmente imputabile alla clausola illegittima se la successiva disciplina non è stata impugnata nella parte relativa al tetto e alla rimodulazione.
• La struttura sanitaria che abbia erogato prestazioni ulteriori per raggiungere il budget a causa di tariffe ridotte deve, ove ne ricorrano i presupposti, allegare e provare lo specifico danno costituito dai maggiori costi sostenuti; non è sufficiente indicare aritmeticamente la differenza tra tariffa piena e tariffa scontata.
• Nel giudizio risarcitorio l'onere di allegazione dei fatti costitutivi del danno, comprendente danno-evento e danno-conseguenza, precede l'onere della prova. Il giudice non può sostituire la domanda proposta con una diversa pretesa risarcitoria né disporre una consulenza tecnica per colmare l'assenza originaria di allegazioni e di un principio di prova.
• La consulenza tecnica d'ufficio o la liquidazione equitativa non possono essere utilizzate per supplire alla mancata allegazione dell'an del danno o per sollevare la parte dall'onere di provare fatti che rientrano nella sua disponibilità documentale.

Come è indicizzato