Tribunale, Ordinanza T-289/16

Ricorso per annullamento contro atti OLAF e irricevibilità

La pronuncia è un’ordinanza del Tribunale, Settima Sezione, resa in un ricorso diretto proposto da Inox Mare Srl contro la Commissione europea. La società contestava la relazione finale dell’OLAF su un’indagine esterna e la correlata raccomandazione del direttore generale dell’OLAF, oltre ad atti connessi, chiedendone l’annullamento.

Fatti e origine della controversia

Inox Mare Srl importa e commercializza nell’Unione prodotti di fissaggio in acciaio inossidabile. Secondo i fatti esposti, tra il 2010 e il 2012 avrebbe acquistato quantitativi rilevanti di prodotti originari delle Filippine; successivamente l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli italiana, sulla base di informazioni OLAF, le notificò numerosi atti per evasione di dazio doganale, seguiti da avvisi di accertamento e sanzioni per oltre 8,5 milioni di euro.

La ricorrente venne poi a conoscenza, in un giudizio nazionale, della relazione finale OLAF del 26 novembre 2015 relativa all’indagine esterna OF/2013/0086/B1 e della raccomandazione del 9 dicembre 2015. La relazione concludeva che i prodotti importati come originari delle Filippine sarebbero stati in realtà originari di Taiwan; la raccomandazione invitava l’autorità doganale italiana ad adottare misure per recuperare circa 5,6 milioni di euro in Italia.

Procedimento dinanzi al Tribunale

La Commissione ha sollevato un’eccezione di irricevibilità ai sensi dell’articolo 130 del regolamento di procedura del Tribunale, sostenendo che gli atti OLAF non fossero impugnabili perché privi di effetti giuridici vincolanti. La ricorrente ha replicato sostenendo che le autorità doganali italiane sarebbero in sostanza vincolate dal contenuto degli atti OLAF e che, in mancanza di ricorso diretto, sarebbe compromessa la tutela giurisdizionale effettiva.

Quadro normativo rilevante

Il Tribunale richiama anzitutto l’articolo 263, primo comma, TFUE, che consente il sindacato sugli atti destinati a produrre effetti giuridici nei confronti dei terzi. Richiama inoltre il regolamento (UE, Euratom) n. 883/2013, in particolare il considerando 31 e l’articolo 11, che disciplinano relazione finale, raccomandazioni, trasmissione alle autorità competenti e valore probatorio delle relazioni OLAF nei procedimenti nazionali. Vengono menzionati anche il regolamento (CE) n. 1073/1999, quale antecedente normativo, il regolamento doganale n. 952/2013 e il regolamento di esecuzione n. 2015/2447, invocati dalla ricorrente per sostenere effetti pregiudizievoli nel settore doganale.

Ragionamento del Tribunale sull’impugnabilità degli atti OLAF

Il Tribunale ribadisce il criterio generale secondo cui sono impugnabili solo gli atti che producono effetti giuridici vincolanti e incidono in modo rilevante sulla situazione giuridica del destinatario o del terzo interessato. Applicando la giurisprudenza consolidata sugli atti OLAF, osserva che la relazione finale di indagine non modifica di per sé la posizione giuridica dei soggetti menzionati e che il suo carattere conclusivo non la rende per questo vincolante.

Quanto al regolamento n. 883/2013, il Tribunale sottolinea che:

• l’articolo 11, paragrafo 2, attribuisce alle relazioni OLAF solo valore di elementi di prova utilizzabili nei procedimenti nazionali, da valutare secondo le regole del diritto interno;
• l’articolo 11, paragrafo 3, prevede la trasmissione di relazioni e raccomandazioni alle autorità competenti, ma non impone loro un determinato seguito;
• l’articolo 11, paragrafo 6, parla di eventuali misure adottate, confermando che il seguito non è automatico né obbligatorio.

Ne deriva che la relazione e la raccomandazione dell’OLAF non comportano l’apertura automatica di procedimenti amministrativi o giudiziari nazionali, né l’adozione automatica di atti conseguenti: la scelta spetta alle autorità nazionali, le uniche che possono adottare decisioni idonee a incidere sulla posizione giuridica della ricorrente.

Confutazione degli argomenti della ricorrente

Il Tribunale respinge l’argomento secondo cui gli atti OLAF avrebbero precluso il diritto al rimborso o allo sgravio dei dazi ai sensi degli articoli 116-121 del codice doganale dell’Unione, nonché il diritto a ottenere lo status di operatore economico autorizzato. Secondo il Tribunale, tali materie restano soggette alla valutazione autonoma delle autorità doganali nazionali, che dispongono di un proprio margine discrezionale anche nel verificare i criteri richiesti per lo status AEO.

Viene escluso anche che la presunta ineffettività del rinvio pregiudiziale possa trasformare atti non impugnabili in atti impugnabili: il Tribunale osserva che non può modificare il sistema dei rimedi previsto dai Trattati.

Parimenti irrilevanti sono, ai fini dell’ammissibilità, le dedotte violazioni procedurali OLAF, del diritto alla prova e del contraddittorio, nonché dei diritti fondamentali: tali censure possono essere eventualmente fatte valere contro un successivo atto nazionale impugnabile, non autonomamente contro la relazione OLAF. Anche il preteso danno morale derivante da comunicati stampa non conferisce agli atti OLAF il carattere di atti lesivi ai sensi dell’articolo 263 TFUE.

Infine, il Tribunale distingue la presente fattispecie dall’ordinanza Planet/Commissione, richiamata dalla ricorrente: quel precedente riguardava una procedura speciale di iscrizione in un elenco di allarme con effetti diretti e vincolanti, circostanza non comparabile con la semplice relazione e raccomandazione OLAF. Analogamente, le sentenze Bock e Piraiki-Patraiki non sono pertinenti, perché riguardavano la nozione di interesse diretto e individuale, non l’impugnabilità in sé.

Decisione e spese

Il Tribunale conclude che la relazione del 26 novembre 2015, la raccomandazione del 9 dicembre 2015 e gli atti presupposti o strettamente connessi dell’OLAF sono privi di effetti giuridici vincolanti e quindi non sono atti impugnabili. Il ricorso è pertanto respinto in quanto irricevibile. La ricorrente è inoltre condannata alle spese, comprese quelle della Commissione.

Principio affermato

La pronuncia conferma che gli atti OLAF conclusivi di un’indagine esterna hanno natura essenzialmente istruttoria e non decisoria: la loro eventuale influenza sul contenzioso nazionale non basta a renderli impugnabili davanti al giudice dell’Unione. Per il professionista, il controllo di legittimità va normalmente concentrato sull’atto nazionale successivo che dia concreto seguito alle risultanze OLAF.