Sentenza n. 3764/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

L’associazione aveva impugnato l’ordinanza contingibile e urgente provinciale che disponeva l’abbattimento dell’orsa responsabile dell’aggressione a un turista, poi revocata, nonché il successivo decreto provinciale che autorizzava la rimozione dell’esemplare mediante abbattimento, poi eseguito. In primo grado erano state dichiarate improcedibili le domande di annullamento per sopravvenuta carenza di interesse e respinta la domanda risarcitoria. In appello l’associazione ha contestato, anzitutto, la declaratoria di improcedibilità, sostenendo di conservare un interesse alla pronuncia sulla legittimità del decreto e sulla violazione dell’art. 16 della direttiva Habitat. Ha riproposto censure di violazione degli artt. 12 e 16 della direttiva 92/43/CEE, dell’art. 11 del d.P.R. 357/1997, dell’art. 19 della l. 157/1992, dell’art. 97 Cost. e dell’art. 21-octies l. 241/1990, nonché di eccesso di potere. Ha inoltre censurato il rigetto della domanda risarcitoria, deducendo l’assenza di una minaccia grave e attuale, l’omessa verifica dell’inefficacia delle misure alternative, l’erronea qualificazione dell’episodio come attacco e non come falso attacco, la mancata sospensione del giudizio in attesa della CGUE, l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 1-ter, della l.p. Trento n. 9/2018 e la violazione del decreto cautelare monocratico del giudice di primo grado, oltre ai principi di correttezza e buona fede e all’art. 650 c.p. La domanda risarcitoria comprendeva danni non patrimoniali, danno all’immagine e perdita di chance.

La decisione

L’appello è stato respinto. È stata preliminarmente dichiarata inammissibile l’eccezione della Provincia sulla legittimazione dell’associazione, perché la relativa statuizione favorevole del primo giudice avrebbe dovuto essere impugnata con appello incidentale. La declaratoria di improcedibilità delle domande di annullamento è stata confermata: l’ordinanza contingibile e urgente era stata revocata e il decreto di rimozione era stato eseguito, sicché non residuava un atto efficace dal cui annullamento l’associazione potesse ricavare un’utilità concreta; il giudice amministrativo non può rendere una pronuncia meramente astratta sulla conformità a legge o al diritto dell’Unione di atti ormai privi di effetti. La domanda risarcitoria è stata respinta indipendentemente dall’accertamento dell’illegittimità degli atti, poiché l’associazione non aveva allegato e provato il danno concreto, il nesso causale e la colpa dell’amministrazione. Anche per gli enti collettivi il danno all’immagine, reputazionale o non patrimoniale non è in re ipsa, ma deve essere specificamente allegato e dimostrato. I messaggi prodotti sui social erano insufficienti e, in parte, riferiti a un diverso episodio. È stata inoltre esclusa la colpa dell’amministrazione, considerati il contesto, la complessità e delicatezza degli interessi coinvolti, l’ampia istruttoria e la discrezionalità esercitata. In via aggiuntiva, il Collegio ha ritenuto infondate le censure di illegittimità del decreto: la deroga al divieto di uccisione delle specie protette è ammissibile, in presenza di un concreto pericolo per la sicurezza pubblica, dell’assenza di alternative valide e della salvaguardia dello stato di conservazione della specie. L’istruttoria, il parere ISPRA, le indagini genetiche e la ricostruzione dei precedenti comportamenti dell’orsa dimostravano la sua elevata pericolosità, l’inefficacia o la minore tempestività delle alternative e l’assenza di pregiudizio per la conservazione della popolazione. La valutazione della pericolosità è espressione di discrezionalità tecnica e può essere sindacata solo per manifesta illogicità, irragionevolezza o travisamento. L’episodio del 16 luglio 2024 era riconducibile alle categorie PACOBACE dell’attacco con contatto fisico e/o dell’inseguimento intenzionale, non al falso attacco. La questione pregiudiziale europea era irrilevante, essendo i relativi giudizi stati definiti dalla CGUE con non luogo a provvedere. La questione di costituzionalità è stata ritenuta irrilevante e manifestamente inammissibile, anche perché riproposta senza confrontarsi con la motivazione del TAR e già affrontata dalla Corte costituzionale e dal Consiglio di Stato. Il decreto cautelare monocratico non cristallizza una posizione definitiva, non impedisce la riedizione del potere e non riguardava il successivo decreto di rimozione. Le spese sono state compensate per la peculiarità della controversia.

Norme richiamate

• art. 30 c.p.a.

  Disciplina l’azione risarcitoria davanti al giudice amministrativo; la domanda richiede la prova dei presupposti della responsabilità e non è accolta per il solo fatto dell’illegittimità dell’atto.

• art. 56 c.p.a.

  La misura cautelare monocratica ha natura interinale e deve essere confermata dal collegio; non cristallizza la posizione di vantaggio del ricorrente e resta superata dalla sentenza definitiva.

• art. 16 direttiva 92/43/CEE

  “nell'interesse della sanità e della sicurezza pubblica”; “non esista un’altra soluzione valida”; “non pregiudichi il mantenimento, in uno stato di conservazione soddisfacente, della popolazione della specie interessata”

  Consente, in via derogatoria, la cattura o uccisione di specie protette quando ricorrano cumulativamente l’interesse alla sanità o sicurezza pubblica, l’assenza di alternative valide e la conservazione soddisfacente della specie.

• art. 12 direttiva 92/43/CEE

  Stabilisce il regime di protezione delle specie particolarmente protette, dal quale l’art. 16 consente deroghe rigorose e restrittive.

• art. 1 l.p. Trento n. 9/2018

  Attribuisce al Presidente della Provincia la competenza ad autorizzare il prelievo, la cattura e l’uccisione dell’orso, alle condizioni previste dalla disciplina europea e provinciale e previo parere ISPRA.

• art. 1, comma 1-ter, l.p. Trento n. 9/2018

  La questione di legittimità costituzionale della disposizione è stata ritenuta irrilevante e manifestamente inammissibile nel giudizio risarcitorio; la sua eventuale illegittimità non renderebbe automaticamente sussistente la colpa dell’amministrazione che vi si sia conformata.

• art. 2043 c.c.

  Costituisce il modello della responsabilità aquiliana applicabile al risarcimento da attività amministrativa; il danneggiato deve provare fatto illecito, danno ingiusto, nesso causale e colpa dell’apparato.

• art. 2059 c.c.

  Il danno non patrimoniale deve essere concretamente allegato e provato; non è configurabile come danno in re ipsa.

• art. 2697 c.c.

  Pone a carico del danneggiato l’onere di dimostrare tutti gli elementi costitutivi della domanda risarcitoria.

• art. 115 c.p.c.

  Concorre a fondare, nel giudizio risarcitorio amministrativo, il principio generale dell’onere della prova, distinto dal metodo acquisitivo proprio dell’azione impugnatoria.

• art. 9 Cost.

  Riconosce la tutela costituzionale dell’ambiente, della biodiversità e degli animali; la vita dell’animale può essere sacrificata solo nel rigoroso bilanciamento con altri interessi costituzionalmente rilevanti.

• art. 13 TFUE

  Rileva quale fondamento sovranazionale della tutela degli animali e impone di considerare il benessere animale nel bilanciamento degli interessi.

• art. 97 Cost.

  È richiamato in relazione ai principi di buon andamento, correttezza e buona fede dell’azione amministrativa.

• art. 24 Cost.

  È richiamato dall’associazione in relazione alla piena tutela giurisdizionale, ma il giudice esclude che la riedizione del potere dopo una cautelare monocratica integri di per sé una lesione risarcibile.

• art. 113 Cost.

  È richiamato in relazione alla giustiziabilità degli atti amministrativi, senza che da ciò derivi un interesse a una pronuncia astratta su atti ormai privi di effetti.

• art. 21-octies l. 241/1990

  Richiamato tra le censure di legittimità, ma non applicato autonomamente nella decisione, che ha ritenuto assorbente il difetto dei presupposti della domanda risarcitoria.

• art. 650 c.p.

  Richiamato dall’associazione per la pretesa inosservanza dei provvedimenti giudiziari; il giudice esclude che la cautelare monocratica impedisse la successiva riedizione del potere.

Massime di principio

• L’annullamento non può essere perseguito quando l’atto impugnato sia stato revocato o abbia esaurito i propri effetti mediante esecuzione, se il ricorrente non dimostra una concreta utilità residua derivante dalla pronuncia; non è ammissibile un’azione volta al mero accertamento astratto della conformità dell’atto alla legge o al diritto dell’Unione.
• La responsabilità risarcitoria della pubblica amministrazione non discende automaticamente dall’illegittimità del provvedimento: il ricorrente deve provare il danno concreto, il nesso causale e la colpa dell’apparato, oltre al fatto illecito e all’ingiustizia del danno.
• Anche gli enti collettivi possono chiedere il risarcimento della lesione di interessi legittimi connessi ai propri scopi statutari, compresi danni patrimoniali, reputazionali o non patrimoniali; tuttavia il pregiudizio non è in re ipsa e deve essere specificamente allegato e provato.
• La deroga al divieto di uccisione di una specie animale protetta è legittima solo se fondata su un concreto pericolo per la sanità o sicurezza pubblica, sull’assenza di altra soluzione valida e sulla salvaguardia dello stato di conservazione della specie; la decisione deve essere preceduta da un’istruttoria mirata e da una motivazione idonea a dimostrare proporzionalità, necessità e adeguatezza della misura.
• La valutazione della pericolosità di un animale selvatico e dell’efficacia delle misure alternative costituisce esercizio di discrezionalità tecnica; il sindacato giurisdizionale resta circoscritto ai casi di manifesta illogicità, irragionevolezza o travisamento dei fatti e non può trasformarsi in una rivalutazione del merito della scelta amministrativa.
• Il provvedimento cautelare monocratico ha efficacia interinale e non consolida definitivamente la posizione del ricorrente: una volta revocato o superato, non impedisce all’amministrazione di rieditare il potere, anche mediante un nuovo provvedimento, purché autonomamente adottato e motivato.

Come è indicizzato