Sentenza n. 2139/2026 - Roma, Sezione 4B

Esito

La controversia

La società ha impugnato gli atti regionali e statali attuativi del meccanismo di payback sui dispositivi medici per gli anni 2015-2018. I primi quattro motivi contestavano gli atti regionali per violazione della partecipazione procedimentale, dei principi di trasparenza e conoscibilità dei dati, difetto di istruttoria e motivazione, violazione e falsa applicazione dell'art. 9-ter del d.l. n. 78/2015 e del decreto ministeriale 6 ottobre 2022, travisamento dei fatti, contraddittorietà e irragionevolezza. Gli ulteriori motivi deducevano l'illegittimità derivata degli atti statali e regionali per asserita incostituzionalità della disciplina legislativa del payback rispetto agli artt. 3, 23, 24, 41, 42, 53, 103, 113 e 117 Cost., anche in relazione all'art. 1 del Primo Protocollo addizionale CEDU e agli artt. 16 e 52 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea; denunciavano inoltre il contrasto della richiesta al lordo dell'IVA con il principio di neutralità dell'IVA e contestavano l'Accordo Stato-Regioni del 7 novembre 2019 per retroattività dei tetti, lesione dell'affidamento, violazione della certezza del diritto, della buona fede, dei limiti temporali del potere ed eccesso di potere. Con memoria non notificata, la società ha aggiunto una questione di legittimità costituzionale dell'art. 7 del d.l. n. 95/2025, lamentando che la riduzione al 25% dell'importo dovuto fosse condizionata al versamento e alla preclusione delle azioni giudiziarie.

La decisione

Il TAR ha distinto l'impugnazione degli atti regionali da quella degli atti generali e presupposti statali. Quanto agli atti regionali, ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo: la Regione, in base all'art. 9-ter, comma 9-bis, del d.l. n. 78/2015 e al decreto ministeriale 6 ottobre 2022, svolge soltanto attività tecnico-contabile e riepilogativa, verificando i dati di fatturato, individuando le aziende e applicando percentuali e criteri già fissati dalla legge e dagli atti statali. Tale attività è interamente vincolata, non implica esercizio di potere autoritativo e dà luogo a un rapporto obbligatorio avente a oggetto un diritto soggettivo patrimoniale dell'impresa al corretto calcolo della somma dovuta. Le controversie sugli importi regionalmente richiesti appartengono quindi alla giurisdizione ordinaria; è stata indicata la possibilità di riassunzione davanti al giudice ordinario entro tre mesi dal passaggio in giudicato, ai sensi dell'art. 11 c.p.a. Quanto agli atti statali, il ricorso è stato rigettato. Il TAR ha richiamato la sentenza della Corte costituzionale n. 140/2024, ritenendo non fondate le censure sulla disciplina legislativa del payback: il meccanismo persegue la razionalizzazione della spesa sanitaria, costituisce un contributo solidaristico ragionevole e proporzionato, rispetta la riserva di legge e non viola i principi di irretroattività, affidamento, libertà d'impresa o i parametri eurounitari. L'obbligo di ripiano era conoscibile dal 2015, prima delle gare, nei suoi elementi essenziali, mentre la successiva fissazione dei tetti regionali e l'attuazione procedurale non hanno innovato sostanzialmente l'obbligazione. Il payback opera inoltre esternamente ai contratti di fornitura e non altera l'esito delle gare, il prezzo contrattuale o l'entità delle forniture. La questione relativa all'art. 7 del d.l. n. 95/2025 è stata ritenuta irrilevante e quindi inammissibile, poiché la società aveva dichiarato di non volersi avvalere del pagamento ridotto e insisteva per l'integrale insussistenza dell'obbligazione; la norma non era pertanto applicabile per decidere la controversia. Il ricorso è stato quindi in parte dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione e in parte rigettato, con compensazione delle spese.

Norme richiamate

• art. 9-ter d.l. 19 giugno 2015, n. 78, convertito dalla l. 6 agosto 2015, n. 125

  Il ripiano del superamento del tetto di spesa regionale è posto, per una quota, a carico delle aziende fornitrici, secondo l'incidenza percentuale del fatturato sul totale della spesa regionale per dispositivi medici.

  La disciplina legislativa rende conoscibili dal 2015 sia l'esistenza del tetto di spesa sia l'obbligo di contribuzione delle imprese e le modalità essenziali di calcolo; il comma 9-bis attribuisce alle Regioni soltanto compiti attuativi e tecnico-contabili.

• art. 9-ter, comma 9-bis, d.l. 19 giugno 2015, n. 78

  Le regioni e le province autonome definiscono l'elenco delle aziende fornitrici soggette al ripiano per ciascun anno, previa verifica della documentazione contabile.

  Gli atti regionali di individuazione delle aziende e degli importi non esprimono potere autoritativo discrezionale, ma accertano e riepilogano dati contabili; le relative controversie riguardano diritti soggettivi patrimoniali e spettano al giudice ordinario.

• art. 17, comma 1, lett. c), d.l. 6 luglio 2011, n. 98, convertito dalla l. 15 luglio 2011, n. 111

  Tetto di spesa per gli acquisti di dispositivi medici e conseguenze del relativo superamento.

  La disposizione costituisce il fondamento originario del tetto di spesa per dispositivi medici e della disciplina di razionalizzazione della spesa sanitaria.

• art. 1, comma 557, l. 30 dicembre 2018, n. 145

  Il superamento del tetto è rilevato sulla base del fatturato di ciascuna azienda al lordo dell'IVA.

  La rilevazione del superamento e il calcolo del fatturato rilevante per il payback avvengono al lordo dell'IVA.

• art. 11 c.p.a.

  La causa può essere riassunta davanti al giudice munito di giurisdizione entro il termine perentorio di tre mesi dal passaggio in giudicato della pronuncia.

  Il difetto di giurisdizione dichiarato dal giudice amministrativo consente la translatio iudicii mediante riassunzione davanti al giudice ordinario entro il termine indicato.

• art. 74 c.p.a.

  Sentenza in forma semplificata mediante riferimento a precedenti conformi.

  Il TAR ha motivato richiamando integralmente precedenti propri su fattispecie analoghe, non ravvisando ragioni per discostarsene.

• art. 7, comma 1, d.l. 17 giugno 2025, n. 95, convertito dalla l. 8 agosto 2025, n. 118

  Gli obblighi per gli anni 2015-2018 si intendono assolti con il versamento della quota del 25 per cento degli importi indicati nei provvedimenti regionali e provinciali; l'integrale versamento estingue l'obbligazione e preclude ulteriori azioni giurisdizionali.

  La questione di costituzionalità della disciplina non è rilevante quando l'impresa non intenda avvalersi del pagamento ridotto e chieda invece l'integrale caducazione dell'obbligazione.

• art. 133 c.p.a.

  La controversia non rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo; il riparto è determinato dal petitum sostanziale e dalla natura della situazione giuridica azionata.

Massime di principio

• Gli atti regionali adottati ai sensi dell'art. 9-ter, comma 9-bis, del d.l. n. 78/2015, che individuano le aziende fornitrici soggette al payback e quantificano le somme dovute applicando dati contabili e percentuali già predeterminati dalla legge e dagli atti statali, costituiscono attività meramente tecnico-contabile e riepilogativa, priva di discrezionalità e di esercizio di potere autoritativo.
• Le controversie relative al corretto calcolo della quota di payback richiesta da una Regione o da una Provincia autonoma attengono a un diritto soggettivo patrimoniale dell'impresa fornitrice e spettano al giudice ordinario, anche quando l'atto regionale sia formalmente denominato provvedimento e preveda la propria impugnabilità davanti al giudice amministrativo.
• La disciplina del payback sui dispositivi medici per gli anni 2015-2018 non viola, secondo la sentenza della Corte costituzionale n. 140/2024 richiamata dal TAR, i principi di ragionevolezza, proporzionalità, riserva di legge, irretroattività e tutela dell'affidamento, poiché l'obbligo di ripiano era conoscibile nei suoi elementi essenziali già dal 2015.
• Il payback sui dispositivi medici opera esternamente ai contratti di fornitura e non modifica né il prezzo contrattuale né l'entità della fornitura o l'esito della gara; esso incide sulla sfera patrimoniale complessiva dell'impresa in relazione al fatturato realizzato.
• Una questione di legittimità costituzionale è irrilevante quando riguarda una disciplina normativa di cui il giudice non deve fare applicazione per definire la controversia, come nel caso dell'impresa che dichiari di non volersi avvalere del regime transattivo o riduttivo previsto dalla norma e insista per l'integrale insussistenza dell'obbligazione.

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