Sentenza n. 15674/2026 - Roma, Sezione 4Q

Esito

La controversia

A seguito della riassunzione disposta dal Consiglio di Stato ai sensi dell’art. 105 c.p.a., la ricorrente ha riproposto le censure contenute nei motivi aggiunti. Il progetto, con investimento complessivo di € 1.072.840 e contributo richiesto di € 429.136, era stato originariamente escluso perché, per il mercato giapponese, due partecipanti avevano richiesto contributi individuali inferiori al minimo di € 2.000 previsto dalla disciplina regionale. Il primo motivo contestava che, in esecuzione dell’ordinanza cautelare del Consiglio di Stato, la Regione avesse ammesso il progetto soltanto con riserva, senza un effettivo riesame e senza valutare se il progetto potesse conseguire gli obiettivi anche prescindendo dalle attività dei due partecipanti interessati; venivano inoltre riproposte le censure contro la lex specialis e l’esclusione, per contrasto con il D.M. 4 aprile 2019, violazione della tassatività delle cause di esclusione, difetto di istruttoria e motivazione e mancato ricorso al soccorso istruttorio. Un ulteriore motivo lamentava l’incoerenza delle condizioni AGEA: l’atto di impegno attribuiva efficacia retroattiva dal 1° gennaio 2023, ma negava il riconoscimento delle spese per le attività svolte prima della sottoscrizione del contratto se il materiale promozionale non recava il logo UE, il cui uso era in quel momento precluso. Infine, la ricorrente contestava la prospettata penalità dell’art. 17, comma 1, lett. c), del D.M. 4 aprile 2019 per rendicontazione inferiore all’80% del costo del progetto, sostenendo che l’ammissione tardiva, intervenuta in via giurisdizionale, richiedesse una deroga. La Regione eccepiva cessazione della materia del contendere o sopravvenuta carenza d’interesse; la difesa erariale sosteneva, tra l’altro, l’inammissibilità dell’impugnazione delle note AGEA e l’impossibilità di derogare alle regole UE.

La decisione

Il TAR ha respinto le eccezioni preliminari. Ha riconosciuto la persistenza dell’interesse, perché l’annullamento era funzionale all’ammissione definitiva e al successivo rimborso delle spese, e ha ritenuto impugnabili le note AGEA nella misura in cui la nota di riscontro era confluita nell’atto di impegno, che disciplinava i rapporti con la beneficiaria. Nel merito, ha accolto la censura sul riesame regionale: la Regione aveva mantenuto efficaci prescrizioni della lex specialis già riconosciute in contrasto con il D.M. 4 aprile 2019 e aveva ammesso il progetto con riserva senza adeguata istruttoria. Ha quindi annullato in parte qua gli atti regionali e disposto la valutazione del progetto senza applicare la causa escludente illegittima. Per le posizioni dei due partecipanti interessati, la Regione deve riesaminare le domande senza quella causa di esclusione e, se non può ammetterle, valutare concretamente se il progetto possa comunque conseguire gli obiettivi; può svolgere ulteriori verifiche su elementi non già valutati, ma non può rivalutare negativamente per la prima volta fatti di cui era già a conoscenza. Ha accolto anche le censure contro AGEA: è contraddittorio riconoscere retroattivamente l’ammissione dal 1° gennaio 2023 e negare la validazione delle attività pregresse per il mancato uso del logo UE quando questo non poteva essere utilizzato prima della formale sottoscrizione e dell’erogazione dei fondi. Le note AGEA sono state annullate nei limiti dell’interesse della ricorrente. La contestazione della penalità ex art. 17, comma 1, lett. c), è stata ritenuta non immediatamente lesiva, poiché non era ancora stata svolta alcuna verifica; il TAR ha tuttavia prescritto che AGEA consideri la tardiva ammissione del progetto e la possibilità di giustificare l’inadempimento per causa non imputabile, ai sensi del comma 2. Il richiamo al diritto UE non impedisce tale soluzione: l’ammissione interinale disposta dal giudice può provvisoriamente supplire all’approvazione formale, nelle more della regolarizzazione. La Regione e AGEA devono eseguire le prescrizioni entro 90 giorni dalla notificazione o comunicazione della sentenza. Condanna la Regione Toscana e AGEA, ciascuna, al pagamento di € 2.000 oltre IVA e CPA, se dovuti.

Norme richiamate

• art. 105 c.p.a.

  Con la sentenza n. 1557/2026, pubblicata il 27 febbraio 2026, il Consiglio di Stato accoglieva il gravame interposto dall’odierna parte ricorrente, rilevando il difetto assoluto di motivazione da parte del Giudice di prime cure in relazione alle censure articolate nell’atto per motivi aggiunti, in quanto non sarebbe stato possibile evincere “il percorso logico-giuridico in base al quale il ricorso per motivi aggiunti è stato ritenuto infondato.

  La nullità della decisione di primo grado per motivazione apparente, limitatamente alla parte relativa ai motivi aggiunti, comporta la rimessione della causa al primo giudice ai sensi dell’art. 105 c.p.a.

• art. 100 c.p.c.

  In via preliminare, va rilevata la persistenza dell’interesse, ai sensi dell’art. 100 c.p.c., all’impugnazione dei provvedimenti regionali indicati nell’atto recante motivi aggiunti, dal momento che l’eventuale annullamento degli atti gravati - come è stato precisato nel corso della discussione - è finalizzato all’ammissione definitiva nella graduatoria ed al (successivo) riconoscimento del diritto al rimborso delle spese sostenute dalla Società ricorrente nell’ambito della campagna promozionale de qua anche alla luce dei successivi controlli da parte di Agecontrol S.p.A..

  L’interesse a impugnare permane quando l’annullamento richiesto può condurre all’ammissione definitiva al beneficio e al successivo riconoscimento delle spese, anche se il progetto è stato già ammesso in via interinale.

• art. 9, lettera g), D.M. 4 aprile 2019, n. 3893

  Ritiene il Collegio che tale doglianza, anche alla luce di quanto statuito da questo Tribunale nella sentenza n. 13897/2024 - nella parte non annullata dalla pronuncia del Consiglio di Stato - meriti condivisione, atteso che la Regione Toscana, contravvenendo a quanto indicato nella già citata ordinanza n. 1314/2023 del Consiglio di Stato, non solo ha considerato valide ed efficaci le prescrizioni contenute nella lex specialis contrarie al D.M. del 4 aprile 2019, relative ad un’ipotesi di causa escludente nuova ed ulteriore, ma si è limitata ad ammettere il programma “con riserva” in assenza di adeguata istruttoria.

  La disciplina regionale non può introdurre, a pena di esclusione dell’intero progetto, una causa escludente ulteriore rispetto a quelle ammesse dalla disciplina ministeriale; l’amministrazione deve inoltre svolgere un’adeguata istruttoria sulla domanda.

• art. 34, comma 1, lett. c), c.p.a.

  Per quanto riguarda, invece, l’effetto conformativo derivante della presente pronuncia, questo Giudice ritiene opportuno impartire alle Amministrazioni coinvolte - ciascuna secondo il proprio ambito di competenza - le seguenti prescrizioni, ai sensi dell’art. 34, comma 1, lett. c) c.p.a.

  In sede di annullamento il giudice può conformare la successiva attività amministrativa, indicando alle amministrazioni gli adempimenti da svolgere e i criteri da rispettare.

• art. 17, comma 1, lett. c), D.M. 4 aprile 2019, n. 3893

  Ebbene, osserva il Collegio che, per come formulata, la censura non risulta caratterizzata da immediata lesività, non avendo, allo stato, l’Amministrazione (ancora) esercitato alcuna attività di verifica e controllo.

  La contestazione della prospettata penalità per rendicontazione inferiore all’80% non è immediatamente lesiva prima che l’amministrazione abbia svolto la verifica e il controllo e adottato una determinazione applicativa.

• art. 17, comma 2, D.M. 4 aprile 2019, n. 3893

  Peraltro, lo stesso art. 17, comma 2, del medesimo D.M. 4 aprile 2019, precisa che il beneficiario possa derogare alla prescrizione del comma 1, qualora si trovi in una situazione di difficoltà per causa di forza maggiore, così confermando la possibilità di giustificare il proprio operato al verificarsi di situazioni eccezionali.

  Il beneficiario può invocare una deroga alla penalità prevista dal comma 1 quando ricorra una situazione di difficoltà dovuta a forza maggiore; l’amministrazione deve valutare la giustificazione in relazione alle circostanze eccezionali del caso.

• art. 45, par. 1, lett. b), Regolamento (UE) n. 1308/2013

  Sul punto, giova premettere che l’art. 45, par. 1, lett. b) del Regolamento (UE) n. 1308/2013 prevede che la promozione finanziata dall’U.E. debba essere conforme alle regole dell’Unione e che l’uso di elementi identificativi dell’UE (come il logo) sia consentito solo nell’ambito delle attività approvate.

  Il finanziamento e l’uso degli elementi identificativi dell’Unione sono legati alle attività approvate; nel caso esaminato tale disciplina non esclude misure di tutela per un progetto ammesso in via interinale dal giudice.

• art. 9 Regolamento di esecuzione (UE) 2016/1150

  Inoltre, l’art. 9 del Regolamento di esecuzione (UE) n. 2016/1150 stabilisce che le attività possono essere avviate solo dopo la firma del contratto tra beneficiario e autorità competente.

  Le attività finanziate possono essere avviate dopo la sottoscrizione del contratto; ciò rileva nel valutare l’impossibilità, per il beneficiario ammesso successivamente, di utilizzare prima della firma il logo UE e di documentare le attività secondo le ordinarie modalità.

• art. 91 c.p.c.

  Le spese di lite seguono la soccombenza della Regione Toscana e dell’Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura e vengono liquidate, in favore della parte ricorrente, come da dispositivo ai sensi dell’art. 91 c.p.c..

  Le spese processuali sono poste a carico delle amministrazioni soccombenti e liquidate in favore della ricorrente.

Massime di principio

• Una disciplina di bando regionale non può introdurre, a pena di esclusione dell’intero progetto, requisiti o cause escludenti ulteriori rispetto a quelli consentiti dalla disciplina ministeriale sovraordinata.
• Quando l’ammissione di un progetto è disposta soltanto in via interinale in esecuzione di una misura cautelare, l’amministrazione deve svolgere un riesame effettivo e motivato; non è sufficiente confermare le precedenti determinazioni o ammettere il progetto con riserva senza adeguata istruttoria.
• Se la violazione di una causa escludente illegittima riguarda singoli partecipanti a un progetto collettivo, l’amministrazione deve valutare se il progetto possa comunque realizzare gli obiettivi senza le attività di quei partecipanti. Può compiere ulteriori accertamenti su elementi non ancora valutati, ma non può rivalutare negativamente per la prima volta fatti già conosciuti.
• È contraddittorio attribuire efficacia retroattiva all’ammissione di un progetto e, al contempo, negare il riconoscimento delle attività svolte prima della sottoscrizione del contratto per il mancato uso di un logo che il beneficiario non era ancora autorizzato a utilizzare. In tali casi l’amministrazione deve predisporre modalità compatibili di accertamento delle attività e rendicontazione, restando non riconoscibili quelle non documentate o prive di collegamento con il progetto.
• La contestazione di una penalità collegata all’esito della rendicontazione non è immediatamente lesiva finché l’amministrazione non abbia svolto i controlli e adottato una determinazione applicativa; nella successiva verifica devono essere considerate le circostanze eccezionali e l’eventuale impossibilità non imputabile al beneficiario.

Come è indicizzato