Corte di giustizia, Sentenza C-482/17

Ricorso di annullamento contro la direttiva (UE) 2017/853

La pronuncia riguarda un ricorso diretto ex articolo 263 TFUE promosso dalla Repubblica ceca avverso la direttiva (UE) 2017/853, che ha modificato la direttiva 91/477/CEE sul controllo dell’acquisizione e della detenzione di armi. La Corte è stata chiamata a verificare la validità della base giuridica scelta dal legislatore dell’Unione e la compatibilità delle principali innovazioni della direttiva con vari principi generali del diritto dell’Unione.

Parti e contesto processuale

La Repubblica ceca chiedeva l’annullamento integrale della direttiva impugnata o, in subordine, l’annullamento di alcune sue disposizioni. A sostegno della ricorrente sono intervenute Ungheria e Repubblica di Polonia; a sostegno di Parlamento e Consiglio sono intervenute Repubblica francese e Commissione europea. La Corte ha deciso in Grande Sezione dopo udienza e conclusioni dell’avvocato generale.

Quadro normativo e oggetto della modifica

La direttiva 91/477/CEE, adottata per accompagnare il mercato interno, aveva già armonizzato il controllo dell’acquisizione, della detenzione e del trasferimento delle armi da fuoco tra Stati membri, distinguendo diverse categorie di armi e prevedendo un sistema di divieto, autorizzazione o dichiarazione. La direttiva 2008/51/CE aveva già rafforzato la disciplina, in particolare su marcatura, registrazione e disattivazione delle armi, e aveva imposto alla Commissione una relazione di valutazione.

La direttiva (UE) 2017/853, adottata all’esito della valutazione REFIT e di ulteriori studi, ha introdotto nuove definizioni, regole più stringenti per alcune armi semiautomatiche, la disciplina dei caricatori, norme più severe per armi disattivate, armi acustiche e riproduzioni, nonché nuove disposizioni sulla marcatura, sulla registrazione e sul trasferimento delle armi.

Primo motivo: base giuridica e principio di attribuzione

La Repubblica ceca sosteneva che la direttiva impugnata avesse finalità esclusivamente o prevalentemente di sicurezza pubblica e lotta al terrorismo, sicché l’articolo 114 TFUE non sarebbe stato una base giuridica adeguata. A suo avviso, in materia di prevenzione della criminalità e del terrorismo, l’armonizzazione sarebbe esclusa dall’articolo 84 TFUE e, più in generale, l’Unione avrebbe oltrepassato il principio di attribuzione.

La Corte ha ricordato che la scelta della base giuridica va effettuata in funzione dell’oggetto e del contenuto dell’atto, tenendo conto anche del contesto normativo in cui esso si inserisce. Poiché la direttiva impugnata modifica una direttiva preesistente fondata sull’articolo 114 TFUE, occorre considerare anche la direttiva 91/477/CEE, il cui scopo era già quello di armonizzare il mercato interno delle armi da fuoco, inquadrando la libera circolazione con garanzie di sicurezza.

La Corte ha quindi rilevato che la direttiva 2017/853 continua a perseguire un duplice obiettivo coerente con l’articolo 114 TFUE: da un lato migliorare il funzionamento del mercato interno delle armi da fuoco ad uso civile; dall’altro adeguare la disciplina all’evoluzione dei rischi di sicurezza, in particolare terrorismo e criminalità grave. Il ricorso all’articolo 114 TFUE resta possibile anche quando la tutela della sicurezza pubblica è determinante, purché la misura abbia ad oggetto il ravvicinamento delle legislazioni e non una disciplina autonoma della prevenzione della criminalità.

Proporzionalità: valutazione d’impatto e sufficienza del materiale istruttorio

Con il secondo motivo la Repubblica ceca ha dedotto, in primo luogo, che il legislatore dell’Unione non avrebbe potuto valutare correttamente la proporzionalità delle misure perché mancava una valutazione d’impatto formale. Ha invocato l’Accordo interistituzionale "Legiferare meglio" e ha sostenuto che l’assenza di tale valutazione rendesse illegittima l’adozione della direttiva.

La Corte ha escluso che l’Accordo interistituzionale imponga in ogni caso una valutazione d’impatto; esso prevede una regola generale, ma non esclude eccezioni quando il legislatore dispone comunque di elementi sufficienti e l’iter non deve subire ritardi indebiti. Nel caso concreto, la Commissione, il Parlamento e il Consiglio disponevano di una pluralità di fonti: la valutazione REFIT, uno studio dettagliato del 2014, nove ulteriori studi, consultazioni pubbliche, audizioni e contributi degli Stati membri e degli esperti. Tali materiali riguardavano sia il funzionamento del mercato interno sia i profili di sicurezza. La Corte ha quindi ritenuto che il legislatore avesse potuto esercitare effettivamente il proprio potere discrezionale senza violare il principio di proporzionalità.

Proporzionalità delle misure contestate

Quanto alla seconda parte del secondo motivo, la Repubblica ceca, sostenuta da Ungheria e Polonia, ha contestato il divieto di talune armi semiautomatiche classificate nella categoria A, la disciplina dei caricatori, l’inclusione delle armi disattivate e delle riproduzioni di armi antiche, nonché l’impatto sul diritto di proprietà.

La Corte ha ribadito che, in settori caratterizzati da valutazioni politiche e tecniche complesse, il suo controllo si limita a verificare se il legislatore abbia manifestamente ecceduto il proprio margine di discrezionalità. Sulla base degli studi prodotti è emerso che:

• esiste una correlazione tra quantità di armi detenute e tasso di reati con armi;
• le sparatorie di massa in Europa hanno coinvolto per lo più armi legalmente detenute, incluse armi automatiche, semiautomatiche e riattivate;
• misure più restrittive possono incidere sulla riduzione dei reati e degli omicidi.

La Corte ha ritenuto che il divieto delle armi semiautomatiche più pericolose sia accompagnato da eccezioni e deroghe specifiche che ne attenuano l’impatto, e che le definizioni introdotte siano sufficientemente chiare. Ha inoltre osservato che la disciplina sui caricatori serve a impedire aggiramenti della classificazione, mentre le regole sulla lunghezza delle armi e sulle armi trasformate si inseriscono coerentemente nel sistema di categorie della direttiva.

Per le armi disattivate, la Corte ha sottolineato che il rischio di riattivazione non può essere escluso e che le misure hanno natura proporzionata, poiché la dichiarazione delle armi disattivate non comporta di per sé un aggravamento ingiustificato del rischio. Quanto alle riproduzioni di armi antiche, la Corte ha rilevato che non hanno lo stesso valore storico delle armi antiche autentiche e possono essere prodotte con tecniche moderne più efficienti e più pericolose.

Quanto al diritto di proprietà, la Corte ha ritenuto che la direttiva non impone un’espropriazione generalizzata: per le armi già legalmente acquisite prima del 13 giugno 2017 gli Stati membri possono mantenere le autorizzazioni; le limitazioni successive costituiscono in larga parte regolazione dell’uso dei beni nell’interesse generale e restano nei limiti dell’articolo 17 della Carta.

Certezza del diritto e legittimo affidamento

Con il terzo motivo la Repubblica ceca ha contestato la chiarezza di alcune definizioni, in particolare quelle relative alle armi semiautomatiche e ai caricatori, e ha sostenuto che la direttiva imponesse agli Stati membri un’applicazione retroattiva o comunque lesiva dell’affidamento dei privati.

La Corte ha respinto tali censure. Ha ritenuto che le definizioni delle categorie di armi vietate siano chiare, precise e prevedibili, anche nella lettura coordinata con il considerando 23 e con gli articoli 5, paragrafo 3, e 6, paragrafo 1, della direttiva 91/477/CEE come modificata. Ha poi precisato che la deroga per le armi legalmente acquisite e registrate prima del 13 giugno 2017 serve a evitare un aumento delle acquisizioni nel periodo transitorio, ma non crea un legittimo affidamento nei soggetti che acquistano armi dopo la pubblicazione della direttiva. Non vi è, dunque, né retroattività vietata né violazione della tutela del legittimo affidamento.

Non discriminazione e deroga svizzera

Con il quarto motivo la Repubblica ceca ha contestato la deroga prevista per la Confederazione svizzera, sostenendo che fosse ritagliata su misura e discriminatoria nei confronti degli Stati membri dell’Unione e degli altri Stati AELS.

La Corte ha osservato che il principio di parità di trattamento richiede il confronto tra situazioni analoghe. La particolarità del sistema svizzero, fondato sulla coscrizione generale e su un trasferimento delle armi militari agli ex coscritti da lungo tempo, giustifica un trattamento specifico, poiché tale sistema implica esperienza consolidata nella tracciabilità e nel monitoraggio delle armi e delle persone interessate. Non essendo dimostrato che altri Stati si trovino in una situazione comparabile, la deroga non è discriminatoria. La diversa disciplina rispetto al primo comma dell’articolo 6, paragrafo 6, non integra neppure una discriminazione, poiché riguarda una deroga autonoma e situazioni differenti.

Dispositivo

La Corte ha respinto integralmente il ricorso. La Repubblica ceca è stata condannata alle spese, comprese quelle relative al procedimento sommario; Repubblica francese, Ungheria, Repubblica di Polonia e Commissione europea sopportano le proprie spese in quanto intervenienti.

Principi affermati

• Nelle direttive di modifica, la base giuridica va valutata tenendo conto anche dell’atto modificato e del suo contesto normativo.
• L’articolo 114 TFUE può fondare misure che, oltre ad armonizzare il mercato interno, rafforzino la sicurezza pubblica, se tali misure restano funzionali al ravvicinamento delle legislazioni.
• La mancata valutazione d’impatto non determina automaticamente l’illegittimità della direttiva se il legislatore dispone di informazioni sufficienti per valutare proporzionalità e necessità.
• Il sindacato della Corte sulla proporzionalità resta limitato alla manifesta inadeguatezza delle misure rispetto agli obiettivi perseguiti.
• Una deroga normativa che si adatti a una specifica situazione nazionale non è discriminatoria se le situazioni poste a confronto non sono comparabili.