Sentenza n. 808/2026 - Milano, Sezione 4

Esito

La controversia

La società ricorrente, proprietaria di un immobile inserito nell’ambito urbanistico TUCp, ha impugnato il provvedimento con cui il S.U.E. del Comune di Corsico le ha ordinato di non proseguire l’attività oggetto della SCIA, avente a oggetto il cambio d’uso senza opere di un locale da deposito industriale/artigianale a commerciale. Sono stati impugnati, ove necessario, anche l’art. 21 delle NTA del Piano delle Regole del PGT, nella parte in cui limita i cambi d’uso negli ambiti TUCp, e gli atti connessi. La ricorrente ha dedotto: violazione dell’art. 23-ter del d.P.R. n. 380/2001, come modificato dal decreto-legge n. 69/2024, sostenendo che il cambio d’uso sarebbe sempre consentito, salvo specifiche condizioni fissate dagli strumenti urbanistici comunali; difetto di motivazione, per avere il Comune applicato genericamente l’art. 21 delle NTA senza confrontarsi con la destinazione commerciale asseritamente già presente nell’immobile e con la portata del decreto “Salva casa”; eccesso di potere per sviamento, per non avere considerato le Linee di indirizzo ministeriali sull’attuazione del decreto; violazione del principio del risultato; violazione dei principi di liberalizzazione derivanti dalla direttiva Bolkestein e dell’art. 41 Cost.; erronea applicazione della disciplina regionale lombarda sul calcolo della superficie di vendita delle merci ingombranti, sostenendo che la superficie commerciale effettiva sarebbe stata inferiore ai limiti degli esercizi di vicinato. Il Comune ha contestato che nell’immobile fosse già autorizzata una destinazione commerciale, ha rilevato che il PGT ammetteva nell’ambito interessato funzioni industriali/artigianali e talune funzioni accessorie, ma non gli esercizi di vicinato, e ha sostenuto che il locale fosse stato assentito come spazio senza permanenza di persone, privo di autonoma consistenza urbanistica e di carico urbanistico. Il mutamento richiesto avrebbe quindi comportato non soltanto un cambio tra categorie funzionali, ma la trasformazione di un locale privo di carico urbanistico in uno destinato alla permanenza di persone, con necessità di un titolo edilizio superiore alla SCIA ordinaria.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. Ha ritenuto che il PGT vigente, con riferimento all’ambito territoriale in cui si trova l’immobile, non ammetta l’insediamento di esercizi di vicinato e che la disciplina sopravvenuta dell’art. 23-ter del d.P.R. n. 380/2001 non abbia travolto, nel caso concreto, le previsioni urbanistiche comunali. In particolare, poiché l’unità immobiliare è posta al primo piano fuori terra, il comma 1-quater dell’art. 23-ter rinvia alla legislazione regionale e consente che siano individuate specifiche zone nelle quali la nuova disciplina si applica anche a tali unità; secondo il TAR, tale operatività automatica non sussisteva nella fattispecie e l’art. 27 della legge regionale lombarda n. 20/2024 non risultava pertinente né individuava una zona specifica di applicazione. L’art. 21 delle NTA del PdR continuava quindi a disciplinare validamente il caso e a impedire il cambio d’uso richiesto. Il Collegio ha inoltre ritenuto corretta la ricostruzione comunale secondo cui l’intervento avrebbe prodotto un aumento di fatto della superficie lorda di pavimento urbanisticamente rilevante, trasformando un locale senza permanenza di persone e senza carico urbanistico in uno destinato alla permanenza di persone e con carico urbanistico; per tale ragione non era sufficiente qualificare l’intervento come mero mutamento tra categorie funzionali. Le deduzioni comunali sono state considerate chiarimenti del contesto fattuale, non integrazioni postume della motivazione. Sono state respinte come inconferenti le censure fondate sul principio del risultato e sulla direttiva Bolkestein, poiché la disciplina della pianificazione urbanistica e della definizione degli ambiti funzionali omogenei è retta da principi propri e non può essere sostituita dai principi di liberalizzazione commerciale. È stata infine ritenuta irrilevante la quantificazione della superficie di vendita delle merci ingombranti, perché la superficie di vendita disciplinata dalla normativa regionale commerciale è concetto distinto dalla superficie lorda di pavimento rilevante ai fini urbanistici. La società è stata condannata alle spese di lite, liquidate in euro 2.000,00 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 23-ter d.P.R. n. 380/2001

  Per le unità immobiliari poste al primo piano fuori terra o seminterrate il cambio di destinazione d'uso è disciplinato dalla legislazione regionale, che prevede i casi in cui gli strumenti urbanistici comunali possono individuare specifiche zone nelle quali le disposizioni dei commi da 1-ter a 1-quinquies si applicano anche alle unità immobiliari poste al primo piano fuori terra o seminterrate.

  La disciplina nazionale sopravvenuta sul cambio di destinazione d’uso non opera automaticamente per le unità poste al primo piano fuori terra; occorre considerare il rinvio alla legislazione regionale e l’eventuale individuazione di specifiche zone di applicazione.

• art. 21 NTA del Piano delle Regole del PGT del Comune di Corsico

  La previsione urbanistica comunale, che non ammette gli esercizi di vicinato nell’ambito territoriale interessato, continua a essere applicabile e impedisce il cambio d’uso richiesto.

• art. 27 legge regionale Lombardia n. 20/2024

  La disposizione è stata ritenuta non pertinente alla fattispecie e comunque non idonea, allo stato, a individuare una specifica zona comunale di applicazione della nuova disciplina ai locali posti al primo piano fuori terra.

• D.G.R. Lombardia 20 dicembre 2013, n. X/1193, allegato A, art. 7.1, comma 1

  La disciplina sul calcolo della superficie di vendita delle merci ingombranti opera nell’ambito commerciale e non incide sul diverso calcolo urbanistico della superficie lorda di pavimento.

• art. 55, comma 10, c.p.a.

  Durante la fase cautelare il giudice può fissare la sollecita definizione del giudizio nel merito quando la controversia richiede un approfondimento incompatibile con la cognizione sommaria.

Massime di principio

• Per le unità immobiliari poste al primo piano fuori terra o seminterrate, la disciplina nazionale sul cambio di destinazione d’uso prevista dall’art. 23-ter del d.P.R. n. 380/2001 non opera automaticamente: la sua applicazione dipende dal rinvio alla legislazione regionale e dall’eventuale individuazione di specifiche zone secondo le modalità previste dalla normativa regionale.
• Le previsioni degli strumenti urbanistici comunali già vigenti, che escludono determinate destinazioni d’uso in uno specifico ambito territoriale, restano applicabili alle unità poste al primo piano fuori terra quando non risulti individuata, secondo la legislazione regionale, una specifica zona nella quale operi la disciplina sopravvenuta sul cambio d’uso.
• Il passaggio da un locale assentito come spazio senza permanenza di persone e privo di carico urbanistico a un locale destinato alla permanenza di persone e dotato di carico urbanistico non costituisce necessariamente un mero cambio tra categorie funzionali, potendo richiedere un titolo edilizio diverso e più qualificato.
• La superficie di vendita rilevante ai fini della disciplina commerciale non coincide con la superficie lorda di pavimento rilevante ai fini urbanistici; il calcolo previsto per le merci ingombranti dalla normativa commerciale non dimostra, di per sé, la conformità urbanistica del mutamento d’uso.
• I principi di liberalizzazione commerciale e il principio del risultato non sostituiscono la disciplina urbanistica comunale relativa alla zonizzazione e alla definizione delle funzioni ammesse nei singoli ambiti territoriali.

Come è indicizzato