Sentenza n. 4290/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

La concessionaria aveva impugnato il decreto ministeriale di approvazione del progetto esecutivo relativo agli interventi di miglioramento sismico del viadotto Valbona Molinazzo sull'autostrada A6, per l'importo complessivo di euro 5.444.607,49. Il decreto riconosceva una copertura parziale di euro 1.276.049,98, subordinandola all'approvazione dell'atto aggiuntivo, e condizionava la copertura del residuo importo di euro 4.168.557,51 all'approvazione del nuovo PEF 2019-2023, prevedendo che, in mancanza, la spesa sarebbe rimasta integralmente a carico della concessionaria, senza azione di rivalsa verso il concedente. Il TAR aveva dichiarato improcedibile la domanda relativa alla prima quota, accogliendo invece quella relativa al residuo importo e annullando il decreto nella parte condizionante la remunerazione all'approvazione del PEF. Il Ministero ha appellato tale statuizione con tre motivi. Con il primo ha sostenuto che l'approvazione di un PEF valido ed efficace fosse indispensabile per ammettere l'investimento e assicurarne la copertura, contestando inoltre che il ritardo nell'approvazione fosse imputabile all'amministrazione. Con il secondo ha dedotto insufficiente, contraddittoria e apparente motivazione del TAR sull'incidenza delle proroghe legislative dei termini per l'approvazione dei PEF e sull'imputabilità del ritardo. Con il terzo ha affermato che, trattandosi di intervento urgente e indifferibile per la sicurezza della circolazione, la concessionaria fosse comunque obbligata a eseguirlo anche in assenza di PEF approvato e che il decreto non avesse negato definitivamente la remunerazione, ma l'avesse rimessa a un eventuale futuro aggiornamento del piano.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello, confermando l'annullamento disposto dal TAR, pur precisandone la motivazione. È stata ritenuta infondata la tesi secondo cui ogni investimento necessiterebbe, per il solo fatto di essere approvato, di una preventiva copertura in un PEF valido ed efficace. Una volta approvato dal concedente un investimento necessario e realizzato dal concessionario, sorge il diritto alla relativa remunerazione secondo i meccanismi convenzionali, tra cui la revisione del PEF. Il PEF costituisce lo strumento di distribuzione dei rischi della concessione e di conservazione dell'equilibrio economico-finanziario; il mancato aggiornamento non può incidere sull'an del diritto alla remunerazione né trasferire sul concessionario l'alea di interventi urgenti e onerosi, eccedenti quella assunta nel precedente periodo regolatorio. La remunerazione può essere assicurata anche mediante revisione postuma del PEF, con effetti riferiti al periodo nel quale l'investimento è stato eseguito. Il vizio decisivo del decreto non consisteva nell'avere rimesso la remunerazione alla revisione del PEF, ma nell'avere configurato tale revisione come meramente eventuale e nell'avere previsto che, in caso di mancata approvazione, la spesa restasse definitivamente a carico della concessionaria, con esclusione di ogni rivalsa. Le questioni sull'imputabilità del ritardo nell'approvazione del PEF sono state qualificate come non decisive e le relative censure come prive di interesse, trattandosi di affermazioni incidentali del TAR. Il Consiglio ha inoltre ritenuto non pertinenti le modifiche introdotte dalla legge n. 193 del 2024, non applicabili alla concessione in esame, e ha rilevato che non era stata dimostrata l'irricevibilità delle proposte della concessionaria. Il terzo motivo è stato respinto: l'obbligo della concessionaria di eseguire l'intervento non esclude il correlativo diritto alla remunerazione, poiché nel caso concreto l'obbligazione derivava dall'atto aggiuntivo convenzionale e l'opera era già stata integralmente realizzata. La sentenza n. 4636 del 2020 è stata ritenuta non sovrapponibile quanto alla fonte dell'obbligo e alla questione della lesività della clausola, mentre i suoi principi sulla necessità di riequilibrare il rapporto mediante revisione del PEF sono stati considerati coerenti con la decisione. Spese compensate per la complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 11 della Convenzione unica del 18 novembre 2009

  Disciplina l'aggiornamento e la revisione del PEF, distinguendo l'aggiornamento periodico dalla revisione necessaria per investimenti sopravvenuti; la revisione costituisce il meccanismo convenzionale per assicurare la sostenibilità economico-finanziaria della concessione.

• art. 17-ter, commi 6 e 7, della Convenzione unica del 18 novembre 2009

  eventuali nuovi investimenti approvati dal Concedente che si dovessero rendere necessari per l’adeguamento a norma di legge in materia di costruzione e gestione dei beni oggetto di concessione

  Gli investimenti approvati dal concedente e resi necessari dall'adeguamento normativo devono essere remunerati mediante aggiornamento del PEF, secondo il procedimento convenzionale previsto.

• art. 2.2 della Convenzione unica del 18 novembre 2009

  la progettazione ed esecuzione degli interventi di adeguamento, richiesti da esigenze relative alla sicurezza del traffico o al mantenimento del livello del servizio

  Attribuisce alla concessionaria l'obbligo di progettare ed eseguire gli interventi necessari per la sicurezza del traffico e il mantenimento del livello di servizio.

• art. 13, comma 3, d.l. n. 162/2019, convertito dalla l. n. 8/2020

  Ha introdotto il primo differimento del termine per l'approvazione degli aggiornamenti dei PEF delle concessioni autostradali.

• art. 8, comma 9, d.l. n. 215/2023, convertito dalla l. n. 18/2024

  Ha ulteriormente differito il termine per l'approvazione degli aggiornamenti dei PEF, fissandolo al 31 dicembre 2024.

• l. 16 dicembre 2024, n. 193

  Ha riordinato il sistema di definizione delle proposte di PEF delle concessioni autostradali, ma è stata ritenuta non applicabile alla concessione oggetto del giudizio.

• sentenza Corte costituzionale n. 147 del 15 ottobre 2025

  l’aggiornamento del PEF e l’adeguamento annuale delle tariffe ... sono funzionali a consentire al concessionario di programmare le capacità di spesa e gli investimenti da effettuare sulla rete autostradale

  La proroga dei termini di aggiornamento dei PEF può alterare l'equilibrio contrattuale e impedire al concessionario di disporre della provvista necessaria per adempiere agli obblighi convenzionali; l'aggiornamento periodico regolare è funzionale alla sostenibilità della concessione.

• art. 73, comma 1, c.p.a.

  È stato richiamato in relazione alla tempestività del deposito documentale effettuato dal Ministero in appello, la cui rilevanza è stata comunque ritenuta non decisiva.

Massime di principio

• Nelle concessioni autostradali, l'approvazione da parte del concedente di un investimento necessario per la sicurezza dell'infrastruttura fa sorgere, una volta eseguito l'intervento, il diritto del concessionario alla relativa remunerazione secondo i meccanismi previsti dalla convenzione, anche se al momento dell'approvazione non è ancora efficace il PEF destinato a recepirlo.
• Il PEF è lo strumento dinamico di distribuzione dei rischi e di conservazione dell'equilibrio economico-finanziario della concessione; il suo mancato o tardivo aggiornamento non può, di per sé, escludere il diritto del concessionario alla remunerazione di investimenti approvati e necessari, né trasferire sul concessionario l'alea di costi eccedenti quella assunta nel precedente periodo regolatorio.
• La remunerazione di un investimento approvato e già realizzato può essere assicurata mediante revisione postuma del PEF, con effetti riferiti anche al periodo regolatorio nel quale l'intervento è stato eseguito, purché siano rispettate le procedure convenzionali e regolatorie applicabili.
• È illegittimo il provvedimento con cui il concedente subordina in modo meramente eventuale la remunerazione di un investimento approvato e realizzato all'approvazione futura del PEF e prevede che, in caso di mancata approvazione, la spesa resti definitivamente a carico del concessionario, con esclusione di ogni azione di recupero o rivalsa.
• L'obbligo del concessionario di eseguire interventi urgenti e necessari per la sicurezza della circolazione non esclude il correlativo obbligo del concedente di assicurare il riequilibrio economico-finanziario delle prestazioni quando l'intervento costituisca un investimento convenzionalmente approvato e la controversia riguardi la sua remunerazione, non la possibilità di differirne l'esecuzione.

Come è indicizzato