Sentenza n. 4144/2026 - Milano, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il decreto del Questore adottato ai sensi dell'art. 2 d.lgs. 159/2011, deducendo tre gruppi di censure. Con il primo motivo ha lamentato la violazione degli artt. 1 e 2 d.lgs. 159/2011, dell'art. 3 l. 241/1990 e dell'art. 27 Cost., nonché eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento e sviamento, sostenendo che il provvedimento e gli atti presupposti non individuassero con sufficiente precisione le condotte personalmente riferibili alla destinataria e rilevanti ai fini della pericolosità sociale. Con il secondo motivo ha contestato la sussistenza dei presupposti oggettivi e soggettivi della misura, in particolare l'elemento della dedizione alla commissione di reati offensivi della sicurezza o della tranquillità pubblica. Con il terzo motivo ha dedotto l'illegittimità del giudizio relativo all'asserita ingiustificatezza della sua presenza nel Comune, evidenziando di risiedere in un Comune vicino e di svolgere nel territorio interessato attività lavorativa di attrice e formatrice. L'Amministrazione ha resistito sostenendo la legittimità del provvedimento, fondato su due denunce per condotte ritenute analoghe: la partecipazione a fatti verificatisi durante una manifestazione e, in precedenza, a una manifestazione non preannunciata nelle adiacenze di un istituto penitenziario.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. Ha qualificato il foglio di via obbligatorio come misura di prevenzione personale, non sanzionatoria, diretta a prevenire condotte socialmente pericolose. Per la categoria di cui all'art. 1, lett. c), d.lgs. 159/2011, il giudizio deve fondarsi su circostanze concrete, provate, significative e concludenti, comprendenti sia il profilo soggettivo della dedizione alla commissione di reati sia quello oggettivo dell'attitudine offensiva delle condotte rispetto alla sicurezza o tranquillità pubblica. Il sindacato giurisdizionale è limitato ai casi di abnormità dell'iter logico, macroscopica illogicità o travisamento della realtà fattuale. Il primo motivo è stato ritenuto infondato perché gli atti di polizia identificavano la ricorrente tra le persone denunciate per resistenza aggravata a pubblico ufficiale in concorso e descrivevano l'azione fisica collettiva, realizzata mediante l'uso di uno striscione e di un telone per ostacolare gli operatori e l'identificazione. Tali elementi sono stati considerati sufficienti a individualizzare la partecipazione della ricorrente e a distinguere il caso da una mera presenza sul luogo della manifestazione. Il secondo motivo è stato respinto perché la denuncia relativa all'episodio del 2 ottobre 2025, valutata insieme alla precedente denuncia del marzo 2025 per condotte analoghe, dimostrava la reiterazione, nello stesso anno e in un breve arco temporale, di comportamenti antigiuridici e antisociali idonei a fondare il giudizio prognostico e l'elemento soggettivo della dedizione. Non era necessaria la prova della commissione definitiva di reati, trattandosi di misura preventiva. Il terzo motivo è stato accolto solo quanto all'accertamento dell'errore dell'Autorità circa l'assenza di attività lavorativa nel Comune, ma tale errore non ha determinato l'annullamento dell'atto: l'attività lavorativa non neutralizza il pericolo di ulteriori condotte antisociali al di fuori dell'orario di lavoro e il provvedimento consente di chiedere l'autorizzazione al rientro, autorizzazione che risultava già rilasciata. Il TAR ha quindi ritenuto il provvedimento integralmente legittimo e ha compensato le spese di lite.

Norme richiamate

• art. 2 d.lgs. 159/2011

  qualora le persone indicate nell'articolo 1 siano pericolose per la sicurezza pubblica e si trovino fuori dei luoghi di residenza, il questore può rimandarvele con provvedimento motivato e con foglio di via obbligatorio, inibendo loro di ritornare, senza preventiva autorizzazione ovvero per un periodo non superiore a tre anni, nel comune dal quale sono allontanate

  La disposizione attribuisce al Questore il potere di adottare il foglio di via obbligatorio nei confronti di soggetti pericolosi per la sicurezza pubblica, imponendo l'allontanamento e vietando il ritorno nel Comune per un periodo determinato, salvo autorizzazione.

• art. 1, lett. c), d.lgs. 159/2011

  per il loro comportamento debba ritenersi, sulla base di elementi di fatto, comprese le reiterate violazioni del foglio di via obbligatorio di cui all'articolo 2, nonché dei divieti di frequentazione di determinati luoghi previsti dalla vigente normativa, che sono dediti alla commissione di reati che offendono o mettono in pericolo l'integrità fisica o morale dei minorenni, la sanità, la sicurezza o la tranquillità pubblica

  La categoria di pericolosità richiede elementi di fatto concreti e significativi dai quali desumere la dedizione alla commissione di reati offensivi, tra l'altro, della sicurezza o della tranquillità pubblica; occorrono sia una reiterazione di condotte idonee sia una specifica attitudine lesiva dei beni tutelati.

• art. 3 l. 241/1990

  Il provvedimento di prevenzione deve consentire di ricostruire le condotte individualmente riferibili al destinatario e le ragioni del giudizio di pericolosità.

• art. 7 l. 241/1990

  La ricorrente ha ricevuto la comunicazione di avvio del procedimento e ha presentato memoria difensiva; il testo non individua una specifica statuizione del TAR sulla validità della partecipazione procedimentale.

• art. 27 Cost.

  La censura fondata sulla presunzione di non colpevolezza è stata respinta perché il foglio di via ha natura preventiva e non sanzionatoria, sicché non richiede l'accertamento definitivo della responsabilità penale.

• art. 21 Cost.

  La libertà di manifestazione del pensiero non copre, secondo il giudice, condotte antigiuridiche e antisociali consistenti in violenza o ostacolo all'esercizio delle funzioni degli agenti.

• artt. 110, 337 e 339 c.p.

  Le denunce per resistenza aggravata a pubblico ufficiale in concorso sono state valutate come elementi concreti della condotta e del giudizio prognostico di pericolosità.

• artt. 110, 337, 414, 654, 655 e 703 c.p.

  La precedente denuncia per condotte commesse in occasione di una manifestazione non preannunciata è stata valorizzata quale episodio analogo e sintomatico della reiterazione.

• art. 73 c.p.a.

  La ricorrente ha depositato memoria in prossimità dell'udienza di merito; il testo non attribuisce alla norma una specifica incidenza decisoria.

• art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. 196/2003

  Ha costituito il presupposto per disporre l'oscuramento delle generalità e degli altri dati identificativi della ricorrente.

• art. 10 Regolamento (UE) 2016/679

  È stato richiamato, insieme alla normativa nazionale sulla privacy, quale fondamento della tutela dei dati della parte ricorrente.

Massime di principio

• Il foglio di via obbligatorio previsto dall'art. 2 d.lgs. 159/2011 è una misura di prevenzione personale, non una sanzione; pertanto, la sua adozione non richiede l'accertamento definitivo della commissione di reati, ma un giudizio prognostico fondato su comportamenti ed episodi concretamente documentati dai quali emerga un'apprezzabile probabilità di ulteriori condotte penalmente rilevanti e socialmente pericolose.
• Per ricondurre una persona alla categoria di cui all'art. 1, lett. c), d.lgs. 159/2011, l'Amministrazione deve motivare sia il profilo soggettivo della dedizione alla commissione di reati sia il profilo oggettivo dell'attitudine offensiva delle condotte rispetto alla sicurezza o alla tranquillità pubblica; la dedizione può essere desunta dalla reiterazione di condotte sostanzialmente omogenee in un breve arco temporale.
• La motivazione del foglio di via è sufficiente quando gli atti di polizia descrivono con adeguata determinatezza la condotta collettiva e identificano il destinatario tra i partecipanti denunciati, consentendo di distinguere la partecipazione attiva e antigiuridica dalla mera presenza sul luogo dell'evento.
• Il sindacato del giudice amministrativo sul giudizio di pericolosità posto a fondamento del foglio di via, espressione di ampia discrezionalità dell'Autorità di pubblica sicurezza, è limitato ai casi di abnormità dell'iter logico, macroscopica illogicità o travisamento della realtà fattuale.
• La circostanza che il destinatario svolga attività lavorativa nel Comune dal quale è stato allontanato non rende di per sé illegittimo il foglio di via, se il divieto è funzionale a prevenire ulteriori condotte antisociali e il provvedimento consente di ottenere una preventiva autorizzazione per recarsi nel territorio per esigenze lavorative; l'erronea valutazione dell'attività lavorativa non determina l'annullamento quando non incide sul giudizio di pericolosità e sulla finalità preventiva della misura.

Come è indicizzato