Sentenza n. 525/2026 - Roma, Sezione 3

Esito

La controversia

La società ha impugnato gli atti statali e regionali attuativi del meccanismo di payback sui dispositivi medici per gli anni 2015-2018. Ha dedotto, anzitutto, l’illegittimità costituzionale degli artt. 17 del d.l. n. 98/2011, 9-ter del d.l. n. 78/2015 e 18 del d.l. n. 115/2022, per violazione dei principi di uguaglianza, legalità e riserva di legge, ragionevolezza, proporzionalità, capacità contributiva, tutela della proprietà, libertà d’impresa, concorrenza, buon andamento e tutela giurisdizionale, nonché dell’art. 1 del Primo Protocollo CEDU. Ha inoltre dedotto il contrasto della disciplina con il diritto dell’Unione europea, invocandone la disapplicazione o il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia. Con ulteriori motivi ha contestato autonomamente il provvedimento regionale di recupero, lamentando violazione degli artt. 3 e 7 ss. l. n. 241/1990, difetto di contraddittorio, mancato rispetto dei termini procedimentali, difetto di istruttoria e motivazione, travisamento dei fatti, erroneità dei presupposti, illogicità, irragionevolezza, contraddittorietà, sviamento e violazione della proporzionalità. In particolare, ha contestato la quantificazione dello sforamento, la mancata distinzione tra costo del bene e costo del servizio, l’inclusione dell’IVA, la mancata indicazione dei criteri di calcolo e l’applicazione della compensazione in caso di mancato pagamento entro trenta giorni.

La decisione

Il TAR ha rigettato le censure rivolte alla disciplina legislativa e agli atti statali presupposti. Richiamando la sentenza della Corte costituzionale n. 140/2024, ha ritenuto non fondate le questioni di costituzionalità: il payback per gli anni 2015-2018 costituisce una misura ragionevole e proporzionata di razionalizzazione della spesa sanitaria e un contributo solidaristico, con elementi essenziali sufficientemente determinati dalla legge. La disciplina non è stata ritenuta retroattiva né lesiva del legittimo affidamento, poiché già dal 2015 le imprese conoscevano l’esistenza del tetto di spesa e dell’obbligo di concorrere al ripiano; la successiva disciplina del 2022 ha reso operative procedure già previste senza innovare sostanzialmente l’obbligazione. Sono state respinte anche le censure di contrasto con il diritto UE: il payback opera esternamente rispetto alle gare e ai contratti, incidendo sulla complessiva sfera patrimoniale dei fornitori e non sull’entità della fornitura o sul prezzo contrattuale; inoltre, non è stata dimostrata una compressione eccessiva dei margini di utile. Quanto alle contestazioni del decreto della Regione Marche, il TAR ha dichiarato il ricorso in parte inammissibile per difetto di giurisdizione. Le attività regionali consistono infatti in operazioni vincolate di verifica contabile, individuazione delle aziende e calcolo della quota dovuta sulla base di dati e percentuali già determinati dalla legge e dagli atti statali, senza esercizio di potere autoritativo o discrezionale. La controversia riguarda quindi un rapporto obbligatorio patrimoniale e un diritto soggettivo al corretto calcolo dell’importo, devoluto alla giurisdizione del giudice ordinario. È stata disposta la translatio iudicii, con possibilità di riassunzione davanti al giudice ordinario entro tre mesi dal passaggio in giudicato, salvi gli effetti sostanziali e processuali della domanda. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 17 d.l. n. 98/2011, convertito dalla l. n. 111/2011

  Ha introdotto il tetto di spesa per gli acquisti di dispositivi medici e, nella disciplina originaria, poneva il superamento a carico della regione.

• art. 15, comma 13, lettera f), d.l. n. 95/2012, convertito dalla l. n. 135/2012

  Ha fissato dal 2014 il tetto di spesa nazionale per i dispositivi medici al 4,4 per cento del fabbisogno sanitario nazionale standard.

• art. 9-ter d.l. n. 78/2015, convertito dalla l. n. 125/2015

  Ha previsto il concorso delle aziende fornitrici al ripiano del superamento del tetto di spesa, secondo percentuali e criteri stabiliti dalla legge, nonché la procedura di individuazione delle aziende obbligate.

• art. 1, comma 557, l. n. 145/2018

  Ha previsto che il superamento del tetto fosse rilevato sulla base del fatturato aziendale al lordo dell’IVA e dichiarato con decreto ministeriale.

• art. 18 d.l. n. 115/2022, convertito dalla l. n. 142/2022

  Ha introdotto il comma 9-bis dell’art. 9-ter d.l. n. 78/2015, attribuendo alle regioni il compito di individuare le aziende soggette al ripiano e gli importi dovuti, previa verifica della documentazione contabile.

• art. 8 d.l. n. 34/2023, convertito dalla l. n. 56/2023

  Ha istituito un fondo destinato al ripiano e previsto una riduzione dell’importo dovuto dalle aziende, disciplina poi dichiarata parzialmente illegittima dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 139/2024.

• art. 11 c.p.a.

  Consente la riassunzione davanti al giudice munito di giurisdizione, conservando gli effetti sostanziali e processuali della domanda.

• art. 133 c.p.a.

  Il TAR ha escluso che la controversia rientrasse in una fattispecie di giurisdizione esclusiva, applicando il criterio ordinario di riparto fondato sulla natura della situazione giuridica soggettiva.

• artt. 3 e 7 l. n. 241/1990

  Richiamati dalla ricorrente per contestare motivazione, partecipazione e istruttoria del provvedimento regionale; tali censure sono state devolute al giudice ordinario per difetto di giurisdizione amministrativa.

• art. 41 Cost.

  La Corte costituzionale, richiamata dal TAR, ha ritenuto il payback ragionevole e proporzionato rispetto alla finalità di razionalizzazione della spesa sanitaria.

• art. 23 Cost.

  La disciplina è stata qualificata come prestazione patrimoniale imposta, ma ritenuta rispettosa della riserva di legge perché individua soggetti obbligati, oggetto e criteri essenziali della prestazione.

• art. 1 del Primo Protocollo addizionale CEDU

  Il richiamo alla tutela della proprietà non conduce all’illegittimità della disciplina, ritenuta prevedibile e giustificata dalle esigenze di equilibrio della spesa sanitaria.

Massime di principio

• Il meccanismo di payback sui dispositivi medici per gli anni 2015-2018 è compatibile con i principi costituzionali di ragionevolezza, proporzionalità e libertà d’impresa quando è finalizzato alla razionalizzazione della spesa sanitaria e la legge determina i soggetti obbligati, l’oggetto della prestazione, le percentuali di concorso e i criteri essenziali di calcolo.
• La disciplina sopravvenuta che rende operative le procedure di ripiano già previste dalla legge non è retroattiva, se non modifica sostanzialmente l’obbligazione già configurata, ma ne attua gli elementi essenziali previamente conoscibili dagli operatori economici.
• Le imprese fornitrici di dispositivi medici non possono invocare un legittimo affidamento sul mantenimento integrale dei prezzi e dei margini contrattuali quando, al momento della partecipazione alle gare, era già previsto un tetto di spesa e l’obbligo di concorrere al suo ripiano in caso di superamento.
• Il payback incide esternamente sulla complessiva sfera patrimoniale del fornitore e non modifica l’oggetto, il prezzo o l’esito della gara pubblica; pertanto, non costituisce di per sé una rimodulazione dei contratti né una violazione delle regole di evidenza pubblica.
• Le controversie relative ai provvedimenti regionali che, in attuazione di dati, percentuali e criteri già stabiliti dalla legge e dagli atti statali, si limitano a verificare contabilmente il fatturato, individuare le aziende e quantificare matematicamente la quota di ripiano riguardano diritti soggettivi patrimoniali e spettano alla giurisdizione ordinaria.
• Nel riparto di giurisdizione rileva il petitum sostanziale: quando l’amministrazione svolge un’attività meramente vincolata e ricognitiva, priva di margini di discrezionalità e non espressiva di potere autoritativo, la contestazione dell’importo dovuto è devoluta al giudice ordinario anche se l’atto è formalmente denominato provvedimento amministrativo.

Come è indicizzato