Sentenza n. 5510/2026 - Napoli, Sezione 6

Esito

La controversia

L’impresa, destinataria del provvedimento ispettivo di sospensione e di un preavviso di risoluzione del contratto d’appalto da parte dell’ASL di Benevento, aveva chiesto il 13 maggio 2026 l’accesso e l’estrazione di copia degli atti del fascicolo ispettivo, compresi verbali, relazioni tecniche, segnalazioni, dichiarazioni e corrispondenza con soggetti terzi. L’Ispettorato aveva negato l’accesso richiamando le categorie di esclusione previste dall’art. 2, comma 1, lettere b), c) e d), del D.M. n. 757/1994 e i relativi termini di cui all’art. 3. La ricorrente ha dedotto violazione degli artt. 3, 22 e seguenti e 24, comma 7, della l. n. 241/1990 e del diritto di difesa ex art. 24 Cost., nonché eccesso di potere per difetto di motivazione e carenza di istruttoria: il diniego sarebbe stato fondato su un richiamo astratto al regolamento, senza accertare in concreto il rischio per i terzi né bilanciarlo con l’interesse difensivo attuale, connesso anche al preavviso di risoluzione contrattuale. È stata inoltre prospettata la possibilità di tutelare la riservatezza mediante oscuramento dei dati identificativi. L’ASL ha eccepito il proprio difetto di legittimazione passiva, non avendo adottato il diniego né detenendo gli atti richiesti.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso contro l’Ispettorato. Ha ritenuto sussistente un interesse difensivo diretto, concreto e attuale, poiché l’impresa era destinataria della sospensione e di un preavviso di risoluzione contrattuale fondato sulle risultanze ispettive. Le esclusioni del D.M. n. 757/1994 non possono operare automaticamente contro l’accesso difensivo: l’amministrazione deve valutare concretamente la necessità dell’accesso e le esigenze di riservatezza, motivando quali documenti siano esclusi e per quali specifiche ragioni. Il diniego era generico, non svolgeva tale valutazione e risultava contraddittorio anche rispetto ad atti già trasmessi alla richiedente. L’eventuale riservatezza di denuncianti e lavoratori dichiaranti è tutelabile oscurandone i dati identificativi; i verbali e i provvedimenti già portati a diretta conoscenza dell’impresa sono esclusi da tale oscuramento. Il TAR ha annullato il diniego, riconosciuto il diritto di visione e copia degli atti elencati in dispositivo e ordinato all’Ispettorato di consentire l’accesso entro trenta giorni dalla comunicazione o, se anteriore, dalla notificazione della sentenza. Ha estromesso l’ASL per difetto di legittimazione passiva, compensando le spese nei suoi confronti; l’Ispettorato è stato condannato a pagare all’impresa euro 1.500, oltre IVA, CPA e rimborso spese generali del 15%.

Norme richiamate

• art. 24, comma 7, l. 241/1990

  deve comunque essere garantito ai richiedenti l'accesso ai documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici

  L’accesso difensivo deve essere garantito quando la conoscenza dei documenti è necessaria alla cura o alla difesa di interessi giuridici; le esclusioni regolamentari e le esigenze di riservatezza non possono essere applicate automaticamente, ma richiedono un bilanciamento concreto.

• art. 3 l. 241/1990

  il quale esige una motivazione che dia conto delle specifiche ragioni giuridiche e fattuali poste a fondamento della decisione

  Il diniego di accesso deve indicare le ragioni giuridiche e fattuali specifiche che giustificano l’esclusione, individuando i documenti interessati e il pregiudizio concreto che la loro divulgazione potrebbe arrecare.

• art. 2, comma 1, lettere b), c) e d), D.M. 757/1994

  In primo luogo, il D.M. n. 757/1994 — che individua le categorie di documenti del Ministero del Lavoro sottratti all'accesso in attuazione dell'originario art. 24, comma 4, della L. n. 241/1990 — deve essere letto in combinato con il sopravvenuto art. 24, comma 7, della medesima legge, introdotto dalla L. n. 15/2005, il quale pone una clausola di salvaguardia assoluta in favore dell'accesso difensivo.

  Le categorie regolamentari di documenti sottratti all’accesso non costituiscono un divieto automatico opponibile in ogni caso: devono essere interpretate in conformità alla disciplina primaria dell’accesso difensivo e non possono precluderlo quando ricorrono i relativi presupposti.

• art. 3 D.M. 757/1994

  Quanto, infine, all'argomento relativo alla pendenza del procedimento ispettivo e all'applicabilità delle clausole temporali di esclusione previste dall'art. 3 del D.M. n. 757/1994, è sufficiente rilevare che il procedimento di accertamento si è già concluso con l'adozione dei verbali di verifica, il pagamento della sanzione ridotta e la revoca della sospensione, sicché i presupposti per l'operatività dei termini di esclusione previsti dalla norma regolamentare devono ritenersi quanto meno oggetto di verifica concreta, che l'Amministrazione ha totalmente omesso di compiere.

  L’applicazione dei termini di esclusione temporanea richiede la verifica concreta dei relativi presupposti, anche considerando lo stato effettivo del procedimento ispettivo; non è sufficiente invocare genericamente la sua pendenza.

Massime di principio

• L’accesso difensivo spetta quando la conoscenza dei documenti è necessaria alla tutela di una posizione giuridica propria, diretta e attuale; la strumentalità difensiva deve essere concreta e non può ridursi a una generica esigenza conoscitiva.
• Le categorie di esclusione stabilite da un regolamento non possono essere applicate automaticamente quando è richiesto l’accesso per finalità difensive: l’amministrazione deve bilanciare in concreto l’interesse alla conoscenza e la riservatezza dei terzi, valutando la documentazione e il pregiudizio specifico prospettato.
• Il diniego di accesso fondato sulla riservatezza deve motivare quali documenti ricadano nelle ipotesi di esclusione e per quali ragioni, riferite al caso concreto, la divulgazione possa arrecare il pregiudizio tutelato; il mero richiamo a categorie regolamentari non è sufficiente.
• Quando la riservatezza di denuncianti o dichiaranti può essere tutelata senza compromettere la difesa del richiedente, l’oscuramento dei dati identificativi costituisce una misura idonea a contemperare gli interessi. Non è giustificato un diniego generalizzato per atti già portati a conoscenza del richiedente.
• La previsione regolamentare che sottrae all’accesso le richieste di intervento all’organo ispettivo non può essere opposta in modo assoluto all’accesso difensivo e, se in contrasto con la norma primaria che lo garantisce, deve essere disapplicata.

Come è indicizzato