Sentenza n. 13780/2026 - Roma, Sezione 1T

Esito

La controversia

La società ha impugnato, mediante ricorso straordinario poi trasposto in sede giurisdizionale, il decreto ministeriale del 6 luglio 2022 di certificazione del superamento del tetto di spesa, il decreto ministeriale del 6 ottobre 2022 recante le linee guida per il ripiano, gli accordi Stato-Regioni, la circolare ministeriale e il decreto della Regione Veneto di individuazione delle aziende soggette al ripiano e dei relativi importi. Sono stati dedotti: violazione dell’art. 97 Cost. e della legge n. 241/1990, difetto di istruttoria e motivazione, violazione del giusto procedimento, del contraddittorio e del diritto di difesa; violazione dei principi di buona amministrazione, efficacia, economicità, trasparenza, correttezza, affidamento e parità di trattamento; illegittimità del meccanismo di payback per contrasto con gli artt. 3, 41, 42, 53, 23 e 97 Cost., con gli artt. 16, 41 e 52 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea e con l’art. 1 del Primo Protocollo addizionale alla CEDU; violazione della disciplina in materia di evidenza pubblica; erroneità del calcolo del fatturato, per mancato scorporo dei costi abbinati alla fornitura e per computo dell’IVA; violazione delle norme civilistiche, tributarie e dello Statuto del contribuente. La ricorrente ha inoltre contestato la retroattività della fissazione dei tetti regionali e dell’aliquota di ripiano.

La decisione

Il TAR ha rigettato le censure rivolte agli atti statali e alla disciplina generale del payback. Ha ritenuto che il meccanismo fosse conoscibile, nei suoi tratti essenziali, già dal 2015, prima delle procedure di gara e della stipula dei contratti: erano già previsti il tetto di spesa, le percentuali di ripiano a carico dei fornitori e il criterio proporzionale basato sul fatturato. La successiva fissazione dei tetti regionali al 4,4%, coincidente con il tetto nazionale già noto, non ha quindi leso il legittimo affidamento né introdotto un onere imprevedibile. Ha escluso anche la violazione del contraddittorio, poiché la procedura di calcolo era definita dalla legge e dagli atti ministeriali e un contraddittorio generalizzato con tutte le imprese avrebbe determinato una non prevista cogestione della spesa sanitaria e un inutile aggravamento procedimentale. Il criterio di calcolo è stato ritenuto sufficientemente chiaro e trasparente: il superamento è determinato sulla base dei dati della voce BA0210 del modello CE e il fatturato rileva al lordo dell’IVA, come espressamente previsto dalla legge; l’IVA costituisce componente della spesa sostenuta dal Servizio sanitario, in quanto Stato e Regioni operano quali consumatori finali. Sono state respinte anche le censure di illegittimità costituzionale ed eurounitaria, alla luce della sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024, nonché quelle fondate sulla disciplina delle gare pubbliche: il payback opera esternamente ai singoli contratti, non modifica né le quantità fornite né i prezzi di gara e non altera l’esito delle procedure di evidenza pubblica. Il TAR ha invece dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo sulla parte relativa al decreto della Regione Veneto. Tale atto svolge una funzione meramente vincolata, tecnico-contabile e ricognitiva: individua le imprese e gli importi sulla base di presupposti già fissati dagli atti statali, senza esercizio di potere autoritativo o discrezionalità. La controversia relativa al corretto calcolo dell’importo dovuto attiene pertanto a un diritto soggettivo patrimoniale e spetta al giudice ordinario. È stata dichiarata la translatio iudicii, con possibilità di riassunzione davanti al giudice ordinario entro tre mesi dal passaggio in giudicato. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 9-ter, commi 8, 9 e 9-bis, d.l. 78/2015, convertito dalla l. 125/2015

  superamento del tetto di spesa rilevato sulla base del fatturato di ciascuna azienda al lordo dell’IVA

  La norma disciplina il tetto di spesa, le percentuali di ripiano, la certificazione statale del superamento e l’individuazione regionale delle aziende obbligate; fornisce indicazioni sufficienti sulla procedura e tutela la riserva di legge.

• art. 11 c.p.a.

  Consente la riassunzione della causa davanti al giudice ordinario entro il termine perentorio di tre mesi dal passaggio in giudicato della pronuncia declinatoria della giurisdizione.

• art. 133 c.p.a.

  Il TAR precisa che la controversia non rientra in una fattispecie di giurisdizione esclusiva e che il riparto deve essere determinato in base alla natura della situazione giuridica sostanziale dedotta.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  È stato applicato mediante l’avviso alle parti del possibile profilo di inammissibilità per difetto di giurisdizione relativo all’atto regionale.

• art. 74 c.p.a.

  Il Collegio ha utilizzato la motivazione semplificata mediante rinvio ai precedenti giurisprudenziali richiamati sul quadro normativo del payback.

• art. 97 Cost.

  Le censure fondate sui principi di buon andamento, trasparenza e imparzialità sono state respinte, poiché la procedura è stata ritenuta predeterminata, tracciabile e coerente con l’efficienza amministrativa.

• art. 23 Cost.

  La disciplina legislativa del payback è stata ritenuta sufficientemente determinata quanto a presupposti e criteri di calcolo, in modo da rispettare la riserva di legge.

Massime di principio

• Nel meccanismo di payback dei dispositivi medici per gli anni 2015-2018, la previsione legislativa del tetto di spesa, delle percentuali di ripiano e del criterio proporzionale rapportato al fatturato rende l’obbligo di compartecipazione conoscibile ex ante; la successiva determinazione dei tetti regionali non viola, di per sé, il principio di irretroattività o il legittimo affidamento quando riproduce il tetto nazionale già previsto e noto agli operatori.
• La certificazione statale del superamento del tetto di spesa può essere effettuata sulla base dei dati della voce BA0210 del modello CE consolidato regionale, mentre il fatturato rilevante ai fini del ripiano comprende l’IVA quando l’amministrazione sanitaria acquista quale consumatore finale.
• Il payback dei dispositivi medici, incidendo complessivamente sulla sfera patrimoniale del fornitore e non modificando quantità, prezzi o contenuto dei singoli contratti di gara, opera esternamente alle procedure di affidamento e non costituisce una rimodulazione contrattuale o una violazione delle regole di evidenza pubblica.
• Quando la Regione, sulla base di presupposti e criteri già determinati dalla legge e dagli atti statali, si limita a verificare dati contabili, compilare l’elenco dei fornitori e quantificare l’importo individuale dovuto, l’attività è vincolata, tecnica e ricognitiva e non costituisce esercizio di potere autoritativo.
• La controversia relativa al corretto calcolo dell’importo di payback richiesto con un atto regionale meramente ricognitivo riguarda un diritto soggettivo patrimoniale e appartiene alla giurisdizione ordinaria, anche se l’atto è formalmente qualificato come provvedimento e prevede la propria impugnabilità davanti al giudice amministrativo.
• L’assenza di un contraddittorio procedimentale generalizzato con tutte le imprese fornitrici non determina illegittimità quando la legge e gli atti attuativi predeterminano integralmente i dati e i criteri di calcolo e la partecipazione generalizzata comporterebbe una non prevista cogestione dell’attività amministrativa.

Come è indicizzato