Sentenza n. 11151/2026 - Roma, Sezione 2Q

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il provvedimento adottato dalla Soprintendenza a seguito di un’istanza di autorizzazione e regolarizzazione relativa a opere eseguite senza la preventiva autorizzazione su un immobile sottoposto a tutela ai sensi del Codice dei beni culturali. Le opere comprendevano l’ampliamento del bagno, nuovi pavimenti e rivestimenti, una canalizzazione di aerazione, un nuovo infisso e l’adeguamento esterno dell’impianto elettrico. La ricorrente ha dedotto: 1) violazione dell’art. 160 del d.lgs. 42/2004, difetto di motivazione circa il danno arrecato al bene culturale e violazione dell’art. 10-bis l. 241/1990 per omessa comunicazione dei motivi ostativi; 2) eccesso di potere e violazione delle circolari ministeriali n. 30/2018 e n. 34/2020, erronea applicazione dell’art. 16 l.r. Lazio 15/2008, riferito agli interventi di ristrutturazione edilizia, nonché violazione della proporzionalità e difetto di motivazione in ordine alla sanzione, benché le opere fossero state dichiarate riconducibili alla manutenzione straordinaria; 3) incompetenza della Soprintendenza, assumendo che il potere di ripristino ex art. 160 del Codice spettasse direttamente al Ministero; 4) in via subordinata, violazione degli artt. 12 e 16 l. 689/1981 per mancata ammissione al pagamento in misura ridotta.

La decisione

Il ricorso è stato accolto nei limiti del difetto di motivazione e della violazione del contraddittorio procedimentale, con annullamento del provvedimento e salvezza del riesercizio del potere amministrativo. Il TAR ha qualificato il provvedimento non come esercizio del potere sanzionatorio previsto dall’art. 160 d.lgs. 42/2004, bensì come atto adottato ai sensi dell’art. 37, comma 2, d.P.R. 380/2001, poiché aveva contestualmente irrogato una sanzione pecuniaria e disposto il ripristino. Ha pertanto respinto il motivo di incompetenza: per l’art. 37, comma 2, la competenza spetta all’autorità preposta alla vigilanza sul vincolo, normalmente individuata nell’organo periferico, cioè nella Soprintendenza. Ha però ritenuto fondato il motivo relativo alla motivazione della sanzione ripristinatoria: trattandosi di potere discrezionale, espresso dalla formula “può ordinare”, l’amministrazione avrebbe dovuto indicare le ragioni concrete per cui il ripristino era necessario, chiarendo l’incidenza delle opere sulla struttura dell’immobile e il rapporto tra ripristino e tutela dei valori monumentali. La motivazione resa era generica e non spiegava neppure l’incidenza del soppalco, di altezza e superficie tali da renderlo non fruibile. È stata inoltre ritenuta fondata la censura relativa all’art. 10-bis l. 241/1990, perché la Soprintendenza aveva definito negativamente una parte dell’istanza, ordinando il ripristino e irrogando la sanzione senza consentire all’interessata di partecipare previamente al procedimento. Il TAR ha accolto anche le censure sulla sanzione pecuniaria: l’amministrazione avrebbe dovuto chiarire se non condivideva la qualificazione delle opere come manutenzione straordinaria, chiedendo in tal caso al Comune l’esatta classificazione, oppure applicare la disciplina pertinente. Il richiamo all’art. 16 l.r. Lazio 15/2008, relativo alla ristrutturazione edilizia e ai cambi di destinazione d’uso, non risultava coerente con la qualificazione delle opere come manutenzione straordinaria. Inoltre, la quantificazione di 15.000 euro era priva di motivazione, poiché il provvedimento richiamava la circolare n. 2/2010 senza applicarne o esplicitarne i criteri, né indicava la gravità della violazione, l’eventuale opera di eliminazione o attenuazione delle conseguenze, la personalità dell’autore e le sue condizioni economiche. Il quarto motivo è stato assorbito. Il Ministero è stato condannato alle spese, liquidate in 2.000 euro oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 37, comma 2, d.P.R. 380/2001

  Quando le opere realizzate in assenza di segnalazione certificata di inizio attività consistono in interventi di restauro e di risanamento conservativo, di cui alla lettera c) dell’articolo 3, eseguiti su immobili comunque vincolati in base a leggi statali e regionali, [...] l’autorità competente a vigilare sull’osservanza del vincolo [...] può ordinare la restituzione in pristino [...] ed irroga una sanzione pecuniaria da 516 a 10329 euro.

  La disposizione attribuisce all’autorità competente alla vigilanza sul vincolo, normalmente individuata nell’organo periferico quale la Soprintendenza, il potere di irrogare la sanzione pecuniaria e, discrezionalmente, di ordinare il ripristino.

• art. 160 d.lgs. 42/2004

  Disciplina un distinto potere sanzionatorio relativo agli interventi che abbiano arrecato danno al bene culturale; la competenza finale spetta al Ministero, tramite la Direzione generale competente, non alla Soprintendenza. Nel caso deciso, tuttavia, il provvedimento è stato ricondotto all’art. 37, comma 2, d.P.R. 380/2001.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Quando l’amministrazione intende definire negativamente, anche solo in parte, l’istanza del privato mediante ordine di ripristino e sanzione, deve previamente consentire il contraddittorio sui motivi ostativi.

• art. 16 l.r. Lazio 15/2008

  La disposizione riguarda gli interventi di ristrutturazione edilizia e i cambi di destinazione d’uso eseguiti in assenza dei pertinenti titoli; la sua applicazione richiede la previa corretta qualificazione degli interventi.

• art. 11 l. 689/1981

  Nella determinazione della sanzione amministrativa pecuniaria fissata dalla legge tra un limite minimo ed un limite massimo [...] si ha riguardo alla gravità della violazione, all’opera svolta dall’agente per l’eliminazione o attenuazione delle conseguenze della violazione, nonché alla personalità dello stesso e alle sue condizioni economiche.

  I criteri di determinazione della sanzione devono essere considerati e resi intelligibili nella motivazione, quando la sanzione sia quantificata entro un minimo e un massimo.

• artt. 12 e 16 l. 689/1981

  Il motivo relativo al pagamento in misura ridotta è stato assorbito e non deciso.

Massime di principio

• Quando un provvedimento relativo a opere eseguite senza titolo su un immobile vincolato dispone contestualmente il ripristino e irroga una sanzione pecuniaria ai sensi della disciplina edilizia, esso va ricondotto all’art. 37, comma 2, d.P.R. 380/2001, anche se richiama l’art. 160 d.lgs. 42/2004; la competenza spetta all’autorità preposta alla vigilanza sul vincolo, normalmente la Soprintendenza quale organo periferico.
• Il potere di ordinare il ripristino ai sensi dell’art. 37, comma 2, d.P.R. 380/2001 è discrezionale. L’amministrazione deve quindi motivare specificamente le ragioni della necessità del ripristino, indicando l’incidenza concreta delle opere sul bene vincolato e il nesso tra ripristino e preservazione dei valori tutelati.
• Quando l’amministrazione non condivide la qualificazione edilizia delle opere fornita dall’interessato, deve esplicitare la diversa qualificazione e acquisire, ove necessario, dall’amministrazione comunale l’esatta classificazione degli interventi prima di determinare la sanzione; in alternativa, non può applicare una disciplina sanzionatoria riferita a una categoria edilizia diversa.
• La quantificazione della sanzione pecuniaria deve essere motivata mediante l’esplicitazione dei criteri normativi applicabili e degli elementi concreti considerati, tra cui la gravità della violazione e gli altri parametri rilevanti; il mero richiamo a un computo metrico o a una circolare non è sufficiente.
• L’ordine di ripristino e l’irrogazione della sanzione, quando definiscono negativamente in tutto o in parte un’istanza di regolarizzazione o autorizzazione, richiedono il previo contraddittorio procedimentale mediante comunicazione dei motivi ostativi ai sensi dell’art. 10-bis l. 241/1990.

Come è indicizzato