Sentenza n. 59/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

La controversia riguarda la realizzazione, su un'area comunale concessa in uso temporaneo, di un muro di recinzione in muratura e cemento armato, con cancello, in violazione del divieto contrattuale di realizzare opere fisse e in assenza del permesso di costruire. Il Comune di Latina aveva adottato un'ordinanza di demolizione nel 2010; l'inottemperanza era stata accertata dalla polizia locale nel 2012; nel 2017 era stata applicata la sanzione pecuniaria prevista dall'art. 15, comma 3, della legge regionale Lazio n. 15/2008. Gli appellanti hanno dedotto: l'erroneità della sentenza per avere utilizzato o comunque considerato documentazione depositata tardivamente dal Comune; la confusa trattazione dei motivi da parte del TAR; l'omesso esame di alcuni motivi del ricorso introduttivo e dei motivi aggiunti; l'incompetenza del messo notificatore del Comune di Roma, la violazione dell'art. 143 c.p.c. e l'invalidità delle notificazioni; l'illegittimità dell'ordine di demolizione, sostenendo che la recinzione fosse autorizzata dalla delibera comunale e dal contratto di concessione, rientrasse nell'edilizia libera o fosse assoggettabile a DIA e non a permesso di costruire; l'erroneità della qualificazione dell'area come bene indisponibile; la prescrizione quinquennale del diritto alla riscossione della sanzione; la violazione della partecipazione procedimentale per mancata convocazione dell'interessato prima dell'irrogazione della sanzione; l'erroneità della condanna alle spese. Il Comune ha eccepito, tra l'altro, la tardività dell'impugnazione dell'ordinanza di demolizione e del verbale di inottemperanza.

La decisione

L'appello è stato respinto. Il Consiglio di Stato ha ritenuto infondata la censura relativa al deposito tardivo, perché il TAR non aveva utilizzato la documentazione tardiva per fondare la decisione sulla legittimità della notificazione, avendo rilevato autonomamente che l'interessato aveva esercitato tempestivamente il diritto di difesa e aveva quindi acquisito piena conoscenza degli atti. È stata respinta anche la censura sulla struttura della motivazione della sentenza di primo grado, poiché l'appellante non ha dimostrato la violazione dell'art. 88, comma 2, lettera d), c.p.a. La doglianza relativa all'omesso esame di alcuni motivi è stata dichiarata inammissibile per mancata specificazione del loro contenuto, in violazione dell'art. 101, comma 1, c.p.a. La censura sulla notificazione è stata dichiarata inammissibile per mancata specifica riproposizione del motivo e comunque infondata: il messo notificatore del Comune di Roma poteva procedere alla notificazione su richiesta del Comune di Latina, nell'ambito di una collaborazione tra enti locali; inoltre, erano stati documentati gli adempimenti previsti dall'art. 143 c.p.c. e non erano state articolate specifiche contestazioni su tali adempimenti. Le ulteriori censure sulla notificazione, formulate solo nei motivi aggiunti e nelle memorie d'appello, sono state ritenute tardive e quindi irricevibili. Le censure concernenti la legittimità dell'ordinanza di demolizione e del verbale di inottemperanza sono state dichiarate inammissibili, poiché tali atti erano stati impugnati tardivamente: l'ordinanza risultava notificata il 2 dicembre 2010, il verbale il 19 aprile 2012, mentre il ricorso era stato notificato al Comune il 27 dicembre 2017. Ne è derivata la definitività degli atti presupposti e l'impossibilità di rimetterne in discussione i presupposti nel giudizio relativo alla sanzione. La censura sulla prescrizione è stata respinta. Il termine quinquennale previsto dall'art. 28 della legge n. 689/1981 decorre soltanto dalla cessazione della situazione illecita, vale a dire dal conseguimento delle autorizzazioni necessarie o, in alternativa, dall'effettiva demolizione delle opere abusive. Finché l'abuso permane, la sanzione pecuniaria conserva funzione strumentale rispetto alla repressione dell'abuso e la prescrizione non decorre. È stata inoltre ritenuta infondata la censura sulla mancata partecipazione procedimentale, poiché l'appellante non aveva dimostrato che il contraddittorio avrebbe potuto condurre a un esito diverso, essendo legittimi l'ordine di demolizione e l'accertamento dell'inottemperanza. Infine, è stata confermata la condanna alle spese di primo grado e l'appellante è stato condannato alle spese del giudizio d'appello in favore del Comune, liquidate in euro 3.000 oltre accessori di legge.

Norme richiamate

• art. 15, comma 3, l.r. Lazio n. 15/2008

  sanzione pecuniaria per l'inottemperanza all'ordine di demolizione

  La sanzione pecuniaria costituisce strumento di effettività del potere di repressione degli abusi edilizi.

• art. 28 l. n. 689/1981

  termine quinquennale di prescrizione

  Il termine di prescrizione della sanzione decorre dalla cessazione della situazione illecita, non mentre l'abuso edilizio permane.

• art. 18 l. n. 689/1981

  La censura relativa alla mancata partecipazione procedimentale è stata respinta, anche perché non è stata dimostrata l'idoneità del contraddittorio a determinare un diverso esito.

• art. 10 d.P.R. n. 380/2001

  permesso di costruire per gli interventi qualificabili come nuova costruzione

  La qualificazione dell'opera come intervento edilizio soggetto a permesso di costruire era contenuta nell'atto presupposto, la cui impugnazione è stata ritenuta tardiva.

• art. 143 c.p.c.

  notificazione mediante deposito nella casa comunale dopo la ricerca infruttuosa del destinatario

  La notificazione è stata ritenuta valida in presenza degli adempimenti documentati e non specificamente contestati.

• art. 156, comma 3, c.p.c.

  il raggiungimento dello scopo sana la nullità dell'atto

  Il principio è applicabile alla notificazione dei provvedimenti amministrativi: la piena conoscenza dell'atto e il tempestivo esercizio del diritto di difesa sanano il vizio notificatorio ai fini della decorrenza del termine d'impugnazione.

• art. 88, comma 2, lettera d), c.p.a.

  concisa esposizione dei motivi in fatto e in diritto della decisione

  La censura sulla motivazione della sentenza richiede la dimostrazione concreta della violazione della regola di motivazione.

• art. 101, comma 1, c.p.a.

  l'appello deve contenere specifiche censure contro i capi della sentenza gravata

  La mancata specificazione dei motivi d'appello comporta l'inammissibilità della censura; non è sufficiente richiamare genericamente motivi dedotti in primo grado.

Massime di principio

• La notificazione di un provvedimento amministrativo non costituisce requisito di esistenza o di legittimità dell'atto, ma condizione integrativa della sua efficacia; l'eventuale vizio della notificazione incide, di regola, sulla decorrenza del termine per impugnare e può essere sanato dal tempestivo esercizio del diritto di difesa, che dimostri la piena conoscenza dell'atto.
• Nel giudizio d'appello amministrativo, il motivo deve essere riproposto mediante una censura specifica contro il capo della sentenza impugnata; il mero richiamo a motivi formulati in primo grado o l'omessa indicazione concreta del loro contenuto rende la censura inammissibile ai sensi dell'art. 101, comma 1, c.p.a.
• La notificazione di atti amministrativi da parte del messo notificatore di un comune diverso da quello emanante può essere effettuata sulla base di una richiesta o di un accordo di collaborazione tra enti locali, senza che sussista un'incompetenza territoriale del notificatore quando l'attività notificatoria si svolga nel territorio di sua competenza.
• La prescrizione quinquennale della sanzione amministrativa edilizia collegata all'inottemperanza all'ordine di demolizione decorre dalla cessazione della situazione illecita, mediante conseguimento del titolo necessario o demolizione dell'opera; finché l'abuso permane, la prescrizione non decorre, poiché la sanzione conserva funzione strumentale rispetto alla repressione dell'abuso.
• L'impugnazione tardiva dell'ordinanza di demolizione e del verbale di accertamento dell'inottemperanza preclude la rimessione in discussione dei relativi presupposti nel giudizio instaurato contro la successiva sanzione pecuniaria, quando gli atti presupposti siano divenuti definitivi.
• La mancata partecipazione procedimentale non conduce all'annullamento della sanzione quando l'interessato non dimostri che, attraverso il contraddittorio, avrebbe potuto determinarsi un esito diverso, in particolare quando risultino ormai consolidati l'ordine di demolizione e l'accertamento della sua inottemperanza.

Come è indicizzato