Sentenza n. 291/2026 - Milano, Sezione 5

Esito

La controversia

La ricorrente impugnava la determina del 9 dicembre 2022, notificata il 3 aprile 2024, con cui, sulla base del sequestro eseguito dalla Guardia di Finanza l'11 luglio 2020 di 0,121 kg di prodotti accessori ai tabacchi da fumo, era stata disposta la chiusura dell'esercizio per cinque giorni, dal 1° al 6 giugno 2024. La sanzione pecuniaria relativa alla violazione era stata pagata in misura ridotta per euro 3.343,65. Con il primo motivo deduceva la tardività e l'illegittima protrazione del procedimento, nonché violazione della l. 50/1994, della l. 689/1981, dell'art. 2 l. 241/1990, dei principi di ragionevole durata, celerità, efficienza, economicità e proporzionalità, incompetenza relativa, travisamento, ingiustizia manifesta, illogicità, difetto di motivazione, violazione degli artt. 24 e 97 Cost. e lesione del legittimo affidamento, sostenendo che l'amministrazione avrebbe dovuto adottare la misura in prossimità dell'accertamento o motivare specificamente il ritardo di 881 giorni. Con il secondo motivo sosteneva che il pagamento in misura ridotta della sanzione pecuniaria avesse estinto anche la sanzione accessoria della chiusura dell'esercizio.

La decisione

Il TAR ha respinto entrambi i motivi. Quanto al primo, ha ritenuto che né l'art. 5 l. 50/1994 né la l. 689/1981 prevedano un termine specifico per l'adozione della sanzione accessoria dopo la contestazione. L'art. 14 l. 689/1981 disciplina il termine per la contestazione degli estremi dell'illecito, mentre l'art. 28 stabilisce il termine quinquennale di prescrizione del diritto alla riscossione delle sanzioni amministrative. In assenza di un termine legislativo di conclusione del procedimento, l'unico limite temporale finale è quindi quello quinquennale, entro il quale deve essere adottato l'atto sanzionatorio. Il Collegio ha escluso che il giudice possa individuare in via interpretativa un termine variabile o un obbligo generalizzato di motivare il ritardo, richiamando la sentenza della Corte costituzionale n. 151/2021, che ha riconosciuto la necessità di una contiguità temporale tra accertamento e sanzione ma ha rimesso al legislatore la fissazione del termine, dichiarando inammissibile la questione di costituzionalità. Quanto al secondo motivo, il TAR ha qualificato la chiusura dell'esercizio prevista dall'art. 5 l. 50/1994 come misura sanzionatoria amministrativa ulteriore e accessoria rispetto alle altre sanzioni applicabili. La sua irrogazione consegue all'accertamento della violazione, mentre la discrezionalità amministrativa riguarda soltanto la durata della chiusura, compresa tra cinque giorni e un mese. Pertanto, il pagamento in misura ridotta della sanzione pecuniaria non estingue la sanzione accessoria. Il ricorso è stato definitivamente respinto; le spese sono state compensate per la non univocità degli orientamenti giurisprudenziali sul primo motivo.

Norme richiamate

• art. 5 l. 50/1994

  “in aggiunta alle specifiche sanzioni previste è disposta [...] la chiusura dell'esercizio ovvero la sospensione della licenza o dell'autorizzazione dell'esercizio per un periodo non inferiore a cinque giorni e non superiore ad un mese”

  La chiusura dell'esercizio è una misura sanzionatoria amministrativa ulteriore e accessoria, la cui applicazione consegue all'accertamento della violazione; la discrezionalità dell'amministrazione riguarda la durata della misura, non la sua applicazione nell'an.

• art. 14 l. 689/1981

  Prevede il termine di novanta giorni per la contestazione degli estremi dell'illecito amministrativo; non disciplina il termine per l'adozione del provvedimento sanzionatorio successivo alla contestazione.

• art. 28 l. 689/1981

  Prevede la prescrizione quinquennale del diritto alla riscossione delle somme dovute a titolo di sanzione amministrativa; in assenza di un termine specifico di conclusione, il termine quinquennale costituisce il limite temporale finale per l'adozione dell'atto sanzionatorio.

• art. 2 l. 241/1990

  È richiamato dalla ricorrente in relazione alla ragionevole durata del procedimento, ma il TAR ha escluso che possa ricavarsi giudizialmente, in assenza di una previsione legislativa specifica, un termine variabile di conclusione del procedimento sanzionatorio.

• art. 18 l. 689/1981

  La mancata previsione di un termine di conclusione del procedimento sanzionatorio è stata oggetto della questione esaminata dalla Corte costituzionale; il TAR ha valorizzato la riserva di discrezionalità legislativa in materia.

• sentenza Corte costituzionale n. 151/2021

  “la certezza giuridica della posizione dell'incolpato e l'effettività del suo diritto di difesa, che richiedono contiguità temporale tra l'accertamento dell'illecito e l'applicazione della sanzione”

  La mera prescrizione quinquennale non assicura di per sé la certezza giuridica e l'effettività della difesa, ma la Corte ha ritenuto che l'individuazione di termini adeguati spetti al legislatore e non possa essere operata dal giudice.

• art. 96 l. 907/1942

  È indicato quale disposizione violata con la detenzione dei prodotti accessori ai tabacchi da fumo; il relativo accertamento costituisce il presupposto della sanzione accessoria.

Massime di principio

• Quando la legge non stabilisce un termine specifico per la conclusione di un procedimento sanzionatorio amministrativo, il termine quinquennale di prescrizione previsto dall'art. 28 l. 689/1981 costituisce il limite temporale finale per l'adozione dell'atto sanzionatorio, senza che il giudice possa individuare in via interpretativa un termine variabile di durata del procedimento.
• La necessità di assicurare contiguità temporale tra accertamento dell'illecito e applicazione della sanzione, pur rilevante ai fini della certezza giuridica e del diritto di difesa, non consente al giudice di sostituirsi al legislatore nella fissazione di un termine procedimentale non previsto dalla legge.
• La chiusura di un esercizio commerciale prevista dall'art. 5 l. 50/1994 è una sanzione amministrativa ulteriore e accessoria rispetto alle altre sanzioni applicabili alla violazione; il suo pagamento in misura ridotta non estingue né impedisce l'applicazione della misura accessoria.
• Nell'applicazione della chiusura dell'esercizio prevista dall'art. 5 l. 50/1994, l'amministrazione non dispone di discrezionalità quanto all'an della misura una volta accertata la violazione, mentre può valutare la durata della chiusura entro il limite minimo di cinque giorni e quello massimo di un mese.

Come è indicizzato