Sentenza n. 7154/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

Tamoil ha appellato la sentenza del TAR che aveva ritenuto inammissibile il ricorso per difetto di legittimazione e interesse, in ragione della rinuncia della società alla propria autorizzazione. Ha contestato tale statuizione e ha riproposto l’unico motivo di primo grado: violazione dell’art. 1, comma 4, d.lgs. n. 32/1998, dell’art. 7 l.r. Lazio n. 8/2001, degli artt. 2 e 97 Cost. e dell’art. 1, comma 2-bis, l. n. 241/1990, nonché dei principi di buona amministrazione e venire contra factum proprium. In particolare, ha dedotto l’omesso coinvolgimento e la mancata comunicazione di avvio del procedimento al cedente e al subentrante; l’assenza del consenso del cedente, che aveva rinunciato all’autorizzazione e negato il subentro; l’insufficiente verifica della proprietà o disponibilità dell’impianto da parte del richiedente, le cui dichiarazioni non erano coerenti con il contratto di locazione del 9 agosto 1999. Ha inoltre denunciato la contraddittorietà della condotta comunale, che aveva inizialmente affermato la necessità dell’assenso di Tamoil, ma aveva poi disposto il subentro senza tale assenso. In appello è stata anche eccepita l’inammissibilità per genericità dei motivi; il Collegio ha affrontato inoltre la richiesta avversaria di non pronunciare in sede cautelare e la questione della memoria di replica tardiva.

La decisione

L’appello è stato ritenuto ammissibile: le censure erano specificamente rivolte contro la declaratoria di inammissibilità e contestavano anche il difetto di interesse. L’eccezione di genericità è stata respinta. La richiesta di non rendere pronuncia cautelare è stata dichiarata priva di interesse, poiché la causa è stata decisa nel merito senza pronuncia cautelare; la questione della rimessione in termini per la memoria di replica non è stata esaminata, non essendo la memoria rilevante ai fini della difesa. Il Consiglio di Stato ha riformato la statuizione del TAR sull’ammissibilità: il precedente titolare dell’autorizzazione ha una posizione qualificata e differenziata e un interesse attuale a contestare il subentro fondato sulla titolarità o disponibilità di un impianto che afferma essere proprio. La rinuncia all’autorizzazione non elimina tali condizioni, perché il procedimento riguarda proprio il subentro nell’autorizzazione intestata a Tamoil e l’accertamento dei relativi presupposti. Nel merito, è stato accolto il motivo riproposto. La disciplina richiede che l’istanza di trasferimento sia sottoscritta sia dal cedente sia dal subentrante e che il trasferimento avvenga unitamente alla proprietà o disponibilità dell’impianto. Nel caso concreto l’istanza non era sottoscritta da entrambe le parti e Tamoil aveva manifestato la volontà contraria al trasferimento, rinunciando all’autorizzazione. Inoltre, il Comune non aveva adeguatamente verificato la proprietà o disponibilità dell’impianto: il contratto di locazione attribuiva a Tamoil la proprietà delle addizioni e il diritto di rimuoverle, mentre il riferito atto del 16 settembre 2024 invocato dal richiedente non era stato documentato. La dichiarazione comunale circa la disponibilità dell’impianto in capo al richiedente non era conciliabile con gli atti senza ulteriori approfondimenti. Tale carenza istruttoria impediva anche di applicare l’art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990, non essendo evidente che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso. L’appello è stato quindi accolto, la sentenza del TAR riformata, il ricorso introduttivo accolto e il provvedimento comunale di subentro annullato. La segnalazione relativa alla possibile revocabilità della licenza ai sensi dell’art. 63 d.lgs. n. 504/1995 non è stata trattata come domanda autonoma. Spese del doppio grado compensate per la particolarità e novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 1, comma 4, d.lgs. n. 32/1998

  Ai sensi dell’art. 1 comma 4 del d. lgs. n. 32 del 1998 “In caso di trasferimento della titolarità di un impianto, le parti ne danno comunicazione al comune, alla regione e all'ufficio tecnico di finanza entro quindici giorni”.

  La disposizione, applicata insieme alla disciplina regionale, è richiamata per stabilire che il trasferimento della titolarità dell’impianto richiede la comunicazione delle parti interessate.

• art. 7, comma 1, l.r. Lazio n. 8/2001

  L’art. 7 comma 1 della l.r. n. 8 del 2001, recante “Nuove norme in materia di impianti di distribuzione di carburanti”, stabilisce, che “La domanda intesa ad ottenere il trasferimento della concessione degli impianti di carburanti [ora autorizzazione petrolifera] è presentata al dipartimento regionale competente in materia e sottoscritta, con firma autentica, sia dal cedente sia dal soggetto subentrante e deve riportare l'indicazione di tutti gli elementi atti ad identificare l'impianto”. Pertanto l’istanza di subentro deve essere sottoscritta da entrambi i soggetti interessati, il cedente e il cessionario.

  La domanda di trasferimento dell’autorizzazione deve recare la sottoscrizione tanto del cedente quanto del subentrante; l’assenza della sottoscrizione del cedente rileva quando questi non intenda cedere l’autorizzazione.

• art. 7, comma 3, l.r. Lazio n. 8/2001

  Ai sensi dell’art. 7 comma 3 della l.r. n. 8 del 2001, “La concessione può essere trasferita a terzi solo unitamente alla proprietà o disponibilità del relativo impianto”, con previsione analoga ad altre disposizioni regionali (su cui si è già pronunciato il Consiglio di Stato, sez. V, 2 maggio 2023 n. 4381: “la disponibilità giuridica dell’impianto, che costituisce uno dei presupposti necessari per ottenere l’autorizzazione all’esercizio dell’impianto di distribuzione (ai sensi del punto 3.1. della deliberazione della Giunta regionale Lombardia n. 6698 del 9 giugno 2017)”). Pertanto, presupposto del subentro è che il subentrante abbia la disponibilità o la proprietà dell’impianto oggetto del provvedimento amministrativo.

  Il subentro nell’autorizzazione è subordinato alla proprietà o disponibilità dell’impianto da parte del subentrante; l’amministrazione deve quindi accertare tale presupposto prima di autorizzare il trasferimento.

• art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990

  Il non idoneo accertamento della proprietà dell’impianto e la conseguente incertezza impedisce di applicare l’art. 21 octies comma 2 della legge n. 241 del 1990 (richiamato dall’appellato), posto che osta alla configurazione di un’evidenza in merito al fatto che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso.

  La non annullabilità per vizi procedimentali non può essere invocata quando l’insufficiente accertamento di un presupposto sostanziale lascia incerto se il contenuto del provvedimento avrebbe potuto essere diverso.

• artt. 1593 e 936 c.c.

  Infatti, “L'edificazione da parte del conduttore di nuovi manufatti sul terreno locato non integra una ipotesi di accessione ai sensi dell'art. 936 c.c., ma deve essere qualificata come addizione ex art. 1593 c.c., atteso che la disciplina dell'art. 936 c.c. è applicabile esclusivamente quando l'autore delle nuove opere sia terzo, ossia non abbia con il proprietario del fondo alcun rapporto giuridico di natura reale o personale che lo legittimi a costruire sul suolo” (Cass. civ., sez. II, ordinanza 19 aprile 2018 n. 24365).

  La realizzazione di manufatti da parte del conduttore sul terreno locato va qualificata come addizione ai sensi dell’art. 1593 c.c., non come accessione ex art. 936 c.c.; la proprietà e la sorte delle opere dipendono quindi dalla disciplina delle addizioni e dal titolo contrattuale.

• art. 832 c.c.

  L’interesse è infatti collegato allo statuto proprietario del bene, dal momento che rientra fra le prerogative tipiche della proprietà, ex art. 832 c.c., gestire e disporre del bene (in termini Cons. St. sez. V, 11 dicembre 2023 n. 10638).

  Il titolare che rivendica la proprietà dell’impianto ha un interesse attuale a impedire che l’amministrazione riconosca a terzi la disponibilità o la titolarità del bene senza un adeguato accertamento.

Massime di principio

• Il precedente titolare di un’autorizzazione è legittimato e ha interesse a impugnare il provvedimento di subentro di un terzo quando il procedimento riguarda l’autorizzazione a lui intestata e l’accertamento della proprietà o disponibilità dell’impianto che egli rivendica; la rinuncia all’autorizzazione non fa venir meno di per sé tale legittimazione e interesse.
• Quando la disciplina del trasferimento di un’autorizzazione per un impianto di distribuzione carburanti richiede la sottoscrizione dell’istanza da parte del cedente e del subentrante, il subentro non può essere disposto sulla base della sola istanza del richiedente se manca la sottoscrizione del cedente.
• Il subentro nell’autorizzazione relativa a un impianto di distribuzione carburanti presuppone che il subentrante ne abbia la proprietà o la disponibilità; l’amministrazione deve svolgere un’istruttoria effettiva su tale presupposto e confrontare le dichiarazioni del richiedente con gli atti contrattuali e gli altri elementi disponibili.
• L’art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990 non esclude l’annullamento per un vizio procedimentale quando la carenza di istruttoria su un presupposto decisivo impedisce di affermare con evidenza che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso.
• La realizzazione di opere da parte del conduttore sul fondo locato costituisce, di regola, addizione ai sensi dell’art. 1593 c.c. e non accessione ex art. 936 c.c.; il contenuto del contratto può derogare agli effetti dell’accessione e disciplinare proprietà, rimozione e sorte delle opere.

Come è indicizzato