Sentenza n. 3121/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

Il militare aveva impugnato gli atti con cui era stato dichiarato permanentemente inidoneo al servizio nell'Arma dei carabinieri e disposto il suo collocamento a riposo. Dopo precedenti pronunce del Consiglio di Stato che avevano annullato i primi provvedimenti per difetto di istruttoria e motivazione e dichiarato nulli successivi atti adottati in violazione del giudicato, il commissario ad acta aveva infine accertato l'inidoneità permanente al servizio, con possibilità di reimpiego nelle corrispondenti aree funzionali del Ministero della difesa. Il TAR aveva quindi dichiarato improcedibili le domande demolitorie, ma aveva omesso di decidere sulla domanda risarcitoria proposta fin dal primo grado. In appello il militare ha denunciato tale omessa pronuncia e ha riproposto la domanda, chiedendo il risarcimento: di euro 31.050 per la mancata percezione dei canoni locativi dell'immobile di proprietà, utilizzato come abitazione dopo la perdita dell'alloggio di servizio; di euro 73.660 per il danno non patrimoniale collegato alla vendita all'asta dell'immobile e del box per soddisfare i creditori; di euro 10.000 per il danno non patrimoniale ed esistenziale derivante dal disagio psico-fisico e psicologico. Il Ministero ha resistito. L'appellante ha inoltre sostenuto che l'illegittima estromissione dal servizio avesse leso il suo interesse al mantenimento del rapporto di lavoro e fosse causalmente collegata ai pregiudizi lamentati.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accertato l'omessa pronuncia del TAR sulla domanda risarcitoria, precisando che l'azione di condanna al risarcimento è autonoma rispetto all'azione di annullamento e che il rigetto o l'improcedibilità della domanda demolitoria non implicano una decisione, neppure implicita, sulla domanda risarcitoria. Non ha disposto il rinvio al primo giudice: in applicazione dell'effetto devolutivo dell'appello e dell'obbligo di riproposizione delle domande non esaminate, ha deciso direttamente la domanda. Ha escluso il bis in idem rispetto al precedente giudizio di ottemperanza, nel quale la domanda risarcitoria era stata dichiarata inammissibile perché riferita a fatti estranei alla mancata esecuzione del giudicato. Nel merito ha riconosciuto l'illegittimità colpevole dell'azione amministrativa: gli atti di estromissione erano stati reiteratamente censurati per violazione delle regole sull'accertamento dell'idoneità e non era dimostrato che un'azione legittima avesse condotto comunque allo stesso esito nello stesso momento. Ha qualificato l'interesse leso come interesse legittimo oppositivo, poiché il rapporto di lavoro era già in essere. Ha respinto la voce relativa ai canoni locativi per mancata prova della cessazione della locazione, della destinazione dell'immobile a residenza familiare e del nesso causale; ha respinto anche il danno collegato alla vendita all'asta, per genericità e mancata dimostrazione del rapporto tra esposizione debitoria e atti amministrativi. Ha invece riconosciuto il danno non patrimoniale derivante dalla sofferenza per la perdita anticipata e illegittima dell'impiego, valorizzando la funzione del lavoro quale fonte di sostentamento, strumento di realizzazione della personalità e partecipazione sociale. Il danno è stato liquidato equitativamente in euro 7.000, pari a euro 1.000 per ciascun anno intercorrente tra la cessazione illegittima e il provvedimento del commissario ad acta. L'appello è stato accolto e la sentenza riformata; il Ministero è stato condannato al pagamento del risarcimento di euro 7.000 e delle spese di entrambi i gradi, liquidate in euro 5.000 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 105 c.p.a.

  L'omessa pronuncia sulla domanda risarcitoria non impone il rinvio al primo giudice nei casi non riconducibili alle ipotesi previste dalla disposizione; il giudice d'appello può decidere direttamente la domanda in forza dell'effetto devolutivo.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  Le domande non esaminate dal giudice di primo grado devono essere riproposte in appello; la loro riproposizione consente al giudice d'appello di pronunciarsi direttamente.

• art. 1223 c.c.

  conseguenza immediata e diretta

  Sono risarcibili soltanto i pregiudizi che costituiscono conseguenza immediata e diretta dell'illecito amministrativo.

• art. 2056 c.c.

  Le regole sulla determinazione del danno da illecito extracontrattuale si applicano alla responsabilità dell'amministrazione per lesione di interessi legittimi, incluso il richiamo ai criteri degli articoli 1223 e 1226 c.c.

• art. 1226 c.c.

  Il danno non patrimoniale riconosciuto, non determinabile nel suo preciso ammontare, può essere liquidato equitativamente.

• art. 36 Cost.

  Il lavoro è considerato anche quale fonte di sostentamento, rilevante nella valutazione del pregiudizio derivante dalla perdita illegittima dell'impiego.

• art. 2 Cost.

  Il lavoro contribuisce all'affermazione e allo svolgimento della personalità del singolo, sicché la sua perdita illegittima può cagionare un danno non patrimoniale risarcibile.

• art. 3, secondo comma, Cost.

  Il lavoro costituisce modalità di legittimazione sociale e di partecipazione all'organizzazione politica, economica e sociale del Paese, elemento considerato nella liquidazione del danno non patrimoniale.

Massime di principio

• La domanda risarcitoria proposta insieme all'azione di annullamento è autonoma: l'improcedibilità o il rigetto della domanda demolitoria non comportano una pronuncia, neppure implicita, sulla domanda di condanna al risarcimento.
• Quando il giudice di primo grado omette di pronunciarsi su una domanda risarcitoria, il giudice d'appello, ove la domanda sia stata ritualmente riproposta, deve decidere direttamente nel merito in forza dell'effetto devolutivo dell'appello, senza rinviare la causa al primo giudice salvo che ricorra una specifica ipotesi dell'art. 105 c.p.a.
• La responsabilità dell'amministrazione per l'illegittima estromissione di un dipendente dal servizio richiede la lesione ingiusta dell'interesse al mantenimento del rapporto, la colpa dell'amministrazione, il nesso causale e la prova dei pregiudizi quali conseguenze immediate e dirette dell'illecito.
• Nel giudizio risarcitorio il principio dispositivo opera pienamente: il privato deve provare il danno, il nesso causale e, ai fini della prova presuntiva della quantificazione, almeno i fatti noti dai quali inferire l'esistenza e l'entità dei fatti ignoti; non opera il metodo acquisitivo proprio dell'azione di annullamento.
• La perdita anticipata e illegittima dell'impiego può determinare un danno non patrimoniale risarcibile, distinto dalla perdita reddituale, poiché il lavoro svolge anche funzioni di realizzazione della personalità e di partecipazione sociale; quando l'ammontare non sia precisamente determinabile, il danno può essere liquidato equitativamente.

Come è indicizzato