Sentenza n. 2110/2026 - Roma, Sezione 3

Esito

La controversia

La ricorrente ha dedotto l’illegittimità del regolamento nella parte in cui subordina l’autorizzazione degli enti formatori, lo svolgimento dei corsi, la composizione delle commissioni d’esame e il rinnovo dei brevetti alla disponibilità di tecnici muniti di qualifiche SNaQ del CONI, qualifiche rilasciate, secondo quanto risultante dagli atti, dalla sola Federazione Italiana Nuoto. Tale assetto determinerebbe una dipendenza funzionale degli altri enti da un concorrente diretto e un effetto sostanzialmente escludente. Sono stati dedotti violazione della concorrenza e della libertà di iniziativa economica, contrasto con gli artt. 49 e 56 TFUE, difetto di proporzionalità e ragionevolezza, eccesso di potere per sviamento e difetto di istruttoria, violazione dell’imparzialità amministrativa e contrasto con la finalità dell’art. 10, comma 3-quinquies, del d.l. 228/2021, volta a valorizzare l’esperienza degli operatori già attivi e ad ampliare l’offerta formativa. Sono state inoltre contestate le soglie organizzative, finanziarie e assicurative previste dall’art. 4, comma 1, lett. d), g) e h), la disciplina transitoria di dodici mesi, l’obbligo di personale medico, il limite di età di diciotto anni per l’esercizio dell’attività, la durata minima dei corsi e l’invarianza finanziaria. È stato altresì esaminato l’intervento ad adiuvandum del CNS Libertas.

La decisione

Il TAR ha ritenuto ammissibile il ricorso principale e ha dichiarato inammissibile l’intervento del CNS Libertas, poiché soggetto direttamente interessato dall’atto generale che non aveva proposto autonoma impugnazione nel termine decadenziale; l’intervento adesivo non può eludere la perentorietà del termine per ricorrere. La Federazione Italiana Salvamento Acquatico, evocata in giudizio, è stata considerata parte difensiva, senza possibilità di introdurre autonome censure o ampliare l’oggetto del giudizio. Nel merito, il ricorso è stato accolto parzialmente. Il Collegio ha ritenuto illegittime, per difetto di istruttoria, irragionevolezza, sproporzione, violazione della concorrenza e contrasto con la finalità legislativa, le disposizioni che: impongono almeno ventisei articolazioni locali in tredici regioni; prescrivono una capacità finanziaria minima di 250.000 euro; stabiliscono massimali assicurativi predeterminati; richiedono tecnici con abilitazione SNaQ CONI di secondo o terzo livello per la didattica, le commissioni d’esame e il rinnovo dei brevetti; impongono agli enti già autorizzati di ottenere una nuova autorizzazione entro dodici mesi senza un adeguato percorso transitorio e senza valorizzare l’esperienza maturata. Sono stati annullati, nei limiti indicati, gli artt. 4, comma 1, lett. d), g) e h), 4, comma 3, lett. d), 12, comma 1, lett. c), 16, comma 2, e 19, comma 7, nonché i rinvii interni necessari alle disposizioni annullate. Il TAR ha invece respinto le censure relative all’obbligo di personale medico specializzato, al limite di diciotto anni per l’esercizio dell’attività, alla durata minima dei corsi di 70 o 100 ore e all’invarianza finanziaria, ritenendole giustificate, proporzionate o non adeguatamente provate. Le restanti disposizioni del regolamento sono rimaste efficaci. È stata fatta salva la riedizione del potere regolamentare, nel rispetto della delega legislativa e dei vincoli conformativi, con una disciplina aperta, proporzionata e transitoria idonea a garantire la continuità operativa degli enti già attivi. Spese integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 10, comma 3-quinquies, d.l. 228/2021, convertito dalla l. 15/2022

  La disposizione costituisce la base legislativa del regolamento e persegue il riconoscimento dell’attività di formazione nel salvamento, la valorizzazione dell’esperienza degli enti già operanti, l’ampliamento dell’offerta formativa e l’uniformità dei contenuti; il regolamento non può contraddire tali finalità restringendo ingiustificatamente la platea degli operatori.

• artt. 4, 12, 16, 18 e 19 d.m. 85/2024

  Le disposizioni sono state esaminate quanto ai requisiti organizzativi, finanziari, assicurativi e tecnici, alla composizione delle commissioni, al rinnovo dei brevetti, all’invarianza finanziaria e alla disciplina transitoria; sono state annullate solo le parti ritenute restrittive, sproporzionate o prive di adeguata istruttoria.

• art. 28, comma 2, c.p.a.

  Nel giudizio contro un atto generale o a effetti inscindibili, il soggetto cointeressato che abbia prestato acquiescenza e lasciato decorrere il termine per l’impugnazione autonoma non può intervenire in via adesiva-dipendente per introdurre, anche mediatamente, censure proprie.

• art. 41 Cost.

  La libertà di iniziativa economica impedisce che la regolazione pubblica introduca barriere all’accesso al mercato non necessarie e non proporzionate rispetto agli obiettivi di sicurezza perseguiti.

• art. 97 Cost.

  L’amministrazione deve esercitare il potere regolatorio secondo imparzialità e buon andamento, attraverso un’istruttoria adeguata e senza affidare di fatto a un concorrente privato il controllo esclusivo dell’accesso al settore regolato.

• artt. 49 e 56 TFUE

  Le restrizioni all’accesso e all’esercizio di attività economiche devono essere giustificate da obiettivi legittimi, fondate su criteri oggettivi e rispettose dei principi di necessità e proporzionalità.

• Direttiva 2006/123/CE

  La disciplina delle attività economiche e dei requisiti di accesso deve rispettare criteri di apertura, obiettività, non discriminazione e proporzionalità.

• sentenza Adunanza Plenaria Consiglio di Stato n. 15/2024

  Il principio richiamato esclude l’intervento adesivo-dipendente del cointeressato che non abbia impugnato tempestivamente l’atto generale lesivo.

Massime di principio

• Un regolamento che disciplina l’accesso a un’attività economica di interesse pubblico non può subordinare l’autorizzazione al possesso di una qualifica rilasciata, in concreto, da un unico operatore concorrente, se tale scelta produce una dipendenza funzionale ed economica e non è dimostrata come necessaria e proporzionata agli obiettivi di sicurezza o qualità.
• Quando l’amministrazione introduce requisiti organizzativi, finanziari o assicurativi idonei a limitare l’accesso a un mercato, deve svolgere un’istruttoria specifica sulla loro necessità, idoneità e proporzionalità, correlandoli alle caratteristiche effettive dell’attività e ai rischi da presidiare.
• La trasposizione automatica di una qualifica sportiva nell’ambito della formazione professionale e della sicurezza pubblica è illegittima se l’amministrazione non dimostra l’equivalenza delle competenze e non considera percorsi abilitanti alternativi o criteri tecnici oggettivi.
• La disciplina regolamentare attuativa deve rispettare la finalità della fonte primaria: se la legge mira ad ampliare l’offerta e valorizzare gli operatori già attivi, non può introdurre requisiti privi di adeguata giustificazione che restringano la platea degli autorizzati e svalutino l’esperienza pregressa.
• Una disciplina transitoria è inadeguata quando si limita a differire l’effetto espulsivo della nuova regolazione senza prevedere meccanismi effettivi di continuità operativa, riconoscimento dell’esperienza maturata o acquisizione autonoma dei nuovi requisiti.
• Il soggetto direttamente inciso da un atto generale che non lo abbia impugnato tempestivamente non può utilizzare l’intervento adesivo-dipendente nel ricorso promosso da altri per eludere il termine decadenziale e introdurre proprie censure.

Come è indicizzato