Sentenza n. 495/2026 - Roma, Sezione 1B

Esito

La controversia

La Provincia autonoma di Trento ha impugnato la delibera CIPE n. 68/2018, l'aggiornata delibera n. 24/2019 e, con motivi aggiunti, le delibere n. 59/2019 e n. 38/2019. In primo luogo ha contestato la governance dell'accordo di cooperazione, sostenendo che i poteri attribuiti al Comitato di indirizzo e coordinamento (CIC), composto da rappresentanti statali e territoriali e dotato di poteri vincolanti sulle principali decisioni della società concessionaria, determinassero un'illegittima ibridazione tra cooperazione orizzontale e in house providing, una duplicazione del controllo analogo e una lesione delle prerogative delle autonomie territoriali. In secondo luogo ha dedotto contraddittorietà, travisamento e difetto di motivazione in relazione alla disciplina tariffaria e all'ammissione in tariffa degli interventi infrastrutturali, rilevando il contrasto tra il parere ART n. 10/2018 e il parere NARS n. 6/2018 circa l'equilibrio economico-finanziario del piano e la sostenibilità degli investimenti. In terzo luogo ha contestato la previsione secondo cui il valore di subentro avrebbe potuto risultare negativo o a debito del concessionario uscente, con versamento allo Stato, nonché la detrazione dei benefici finanziari conseguiti durante la gestione successiva alla scadenza della concessione. Ha dedotto violazione dell'art. 13-bis d.l. 148/2017, dell'art. 178 d.lgs. 50/2016, della convenzione di concessione e della direttiva ministeriale n. 283/1998, carenza di base normativa o pattizia, eccesso di potere per illogicità, difetto di istruttoria e motivazione, travisamento, sviamento, oltre alla lesione dell'affidamento e dei principi di buona fede e correttezza. Con i secondi motivi aggiunti ha inoltre censurato l'applicazione retroattiva e figurativa di un diverso regime tariffario per il calcolo dei benefici netti e la pretesa imposizione unilaterale di un nuovo sistema di remunerazione durante la prorogatio.

La decisione

Il TAR ha respinto le censure sulla governance. Ha ritenuto legittimo il modello dell'accordo tra amministrazioni ex art. 15 l. 241/1990 e ha escluso che il CIC producesse un'illegittima ibridazione o una duplicazione dei poteri del MIT. La società in house è stata considerata un modulo organizzativo degli enti territoriali concessionari, mentre il CIC svolge funzioni di coordinamento e controllo strategico riconducibili al quadro normativo, senza depotenziamento dei controlli del MIT quale concedente. È stata inoltre esclusa la dedotta lesione delle autonomie territoriali, anche in ragione della composizione paritetica del CIC, e sono state ritenute generiche le censure fondate sul diritto europeo. Il motivo relativo alla regolazione tariffaria è stato dichiarato improcedibile quanto alla delibera n. 68/2018, poiché la successiva delibera n. 24/2019 aveva modificato sostanzialmente l'accordo e superato il parere NARS n. 6/2018; la corrispondente censura proposta contro la delibera n. 24/2019 è stata dichiarata inammissibile per difetto originario di interesse, in quanto reiterava doglianze riferite al precedente assetto senza confrontarsi con il nuovo testo e con il nuovo parere NARS n. 2/2019. Sono stati dichiarati inammissibili, per difetto di interesse, i motivi aggiunti contro la delibera n. 38/2019, non applicabile alla specifica concessione A22, cui si applicava invece la delibera n. 59/2019. Il TAR ha accolto le censure sul valore di subentro e sulla determinazione dei benefici. In base alla convenzione, alla direttiva Costa-Ciampi e all'art. 178, comma 7, d.lgs. 50/2016, il valore di subentro consiste nell'indennizzo dovuto dal concessionario subentrante a quello uscente per gli investimenti assentiti, realizzati e non ancora ammortizzati. Esso può essere pari a zero quando gli investimenti siano integralmente ammortizzati, ma non può trasformarsi in un debito del concessionario uscente né generare un credito del concedente statale. Inoltre, durante la prorogatio, la gestione deve continuare secondo le condizioni convenzionali vigenti; in assenza di una specifica base legislativa o pattizia, il CIPE non può imporre unilateralmente un nuovo sistema di remunerazione, calcolare retroattivamente e figurativamente benefici mediante l'applicazione di un diverso regime tariffario, né vincolare direttamente la concessionaria uscente. Le delibere possono al più orientare l'attività di rinegoziazione secondo buona fede e leale collaborazione, ma il nuovo assetto economico deve essere concordato tra le parti. Sono state quindi annullate parzialmente la delibera n. 68/2018, limitatamente al punto 4, e la delibera n. 59/2019, limitatamente ai punti 2 e 3. Le spese sono state integralmente compensate per soccombenza reciproca.

Norme richiamate

• art. 13-bis d.l. 148/2017

  le convenzioni devono prevedere che eventuali debiti delle società concessionarie uscenti e il valore di subentro delle concessioni scadute restino a carico dei concessionari subentranti

  La norma conferma che il rapporto relativo al valore di subentro coinvolge il concessionario uscente e quello subentrante e non autorizza la trasformazione del valore di subentro in un debito del concessionario uscente verso il concedente.

• art. 15 l. 241/1990

  le amministrazioni pubbliche possono sempre concludere tra loro accordi per disciplinare lo svolgimento in collaborazione di attività di interesse comune

  Costituisce la base generale dell'accordo di cooperazione tra il MIT e le amministrazioni territoriali per la disciplina coordinata della concessione e degli obiettivi strategici.

• art. 178, comma 7, d.lgs. 50/2016

  Per le opere assentite che il concessionario ha già eseguito e non ancora ammortizzate alla scadenza della concessione, il concessionario uscente ha diritto ad un indennizzo di tali poste dell'investimento, da parte del subentrante

  Il valore di subentro è un indennizzo dovuto dal concessionario subentrante per gli investimenti non ammortizzati; può azzerarsi, ma non diventare negativo o trasformarsi in debito dell'uscente.

• art. 178, comma 8-ter, d.lgs. 50/2016

  il controllo analogo ... può essere esercitato dal Ministero ... attraverso un comitato disciplinato da apposito accordo ai sensi dell'articolo 15 della legge 7 agosto 1990, n. 241

  Pur riferendosi a una diversa configurazione di affidamento, conferma l'esigenza che il Ministero mantenga adeguati poteri di controllo sulla gestione dell'infrastruttura.

• art. 25 della Convenzione di concessione

  il concessionario uscente resta obbligato a proseguire nell'ordinaria amministrazione ... fino al trasferimento della gestione stessa

  Regola la gestione in prorogatio e riconosce all'uscente il diritto all'indennizzo per le opere assentite e non ancora ammortizzate, rinviando alla direttiva ministeriale n. 283/1998.

• art. 5, comma 2, direttiva ministeriale 20 ottobre 1998, n. 283

  Per le nuove opere ... non ancora ammortizzate, il concessionario subentrante è tenuto al pagamento di un indennizzo

  Definisce il valore di subentro come differenza tra costi degli investimenti e ammortamenti e accantonamenti rilevanti, con l'uscente quale creditore e il subentrante quale debitore.

• art. 178, comma 2, d.lgs. 50/2016

  I reciproci obblighi, per il periodo necessario al perfezionamento della procedura ... sono regolati, sulla base delle condizioni contrattuali vigenti

  Durante il periodo transitorio continuano ad applicarsi le condizioni convenzionali vigenti, in assenza di un nuovo accordo.

• art. 23 Cost.

  Richiamato per affermare che l'imposizione unilaterale di prestazioni patrimoniali o di nuove condizioni economiche richiede una base legislativa.

• art. 3 TFUE

  Richiamato per evidenziare la rilevanza europea della tratta A22 quale infrastruttura inserita nella rete transeuropea dei trasporti; tale rilievo sostiene la centralità dei poteri statali di coordinamento, ma non consente di derogare ai limiti normativi del potere unilaterale sulle condizioni economiche.

Massime di principio

• Il valore di subentro nelle concessioni autostradali consiste nell'indennizzo dovuto dal concessionario subentrante al concessionario uscente per le opere assentite, realizzate e non integralmente ammortizzate. Esso può essere pari a zero in caso di completo ammortamento, ma non può assumere valore negativo né trasformarsi in un debito del concessionario uscente verso il concedente o verso il subentrante.
• Il concedente è estraneo al rapporto economico di subentro, che intercorre tra concessionario uscente e concessionario subentrante; in assenza di una specifica previsione legislativa o convenzionale, il concedente non può pretendere il versamento a proprio favore di un asserito valore di subentro negativo.
• Durante la gestione provvisoria successiva alla scadenza della concessione, quando la prosecuzione derivi dalla convenzione e da una richiesta dell'amministrazione per garantire la continuità del servizio, i rapporti tra le parti restano regolati dalle condizioni convenzionali vigenti fino al subentro o alla conclusione di un nuovo accordo.
• In assenza di una puntuale base legislativa o convenzionale, il CIPE o l'amministrazione concedente non possono imporre unilateralmente, per il periodo successivo alla scadenza della concessione, un nuovo sistema di remunerazione, un diverso regime tariffario applicato figurativamente o criteri retroattivi di calcolo dei benefici della gestione provvisoria.
• Gli atti amministrativi che orientano la rinegoziazione del piano economico-finanziario possono avere natura direttiva interna e indirizzare le parti alla negoziazione secondo buona fede e leale collaborazione, ma non possono produrre direttamente effetti vincolanti sulla sfera giuridica del concessionario uscente in assenza di un accordo negoziale o di una specifica attribuzione normativa del potere.
• Un accordo di cooperazione tra amministrazioni può prevedere un comitato paritetico con funzioni di coordinamento e controllo strategico sulla gestione di un'infrastruttura pubblica; la presenza di una società in house quale modulo organizzativo degli enti concessionari non esclude, di per sé, i poteri di controllo del concedente statale né determina una violazione delle autonomie territoriali, purché sia rispettato il quadro normativo e non siano depotenziati i controlli pubblici necessari.

Come è indicizzato