Sentenza n. 2879/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

L’impresa appellante contestava la sentenza del TAR Lazio che aveva ritenuto legittima la sua esclusione da una procedura per l’affidamento di servizi manutentivi, disposta per la mancata allegazione del progetto di assorbimento, richiesto dal disciplinare quale allegato obbligatorio dell’offerta economica. Con il primo motivo deduceva violazione degli artt. 57, 101 e 102 del d.lgs. 36/2023, dei principi di tassatività delle cause di esclusione, risultato, fiducia, ragionevolezza e proporzionalità, nonché delle pertinenti disposizioni eurounitarie e degli atti ANAC, sostenendo che solo l’impegno alla clausola sociale sarebbe stato requisito necessario dell’offerta, mentre il documento illustrativo delle modalità applicative sarebbe stato integrabile mediante soccorso istruttorio. Con il secondo motivo deduceva difetto di istruttoria e sproporzionalità, sostenendo di avere comunque dichiarato l’intenzione di assumere integralmente il personale uscente, sicché il progetto sarebbe stato superfluo. Con il terzo motivo contestava la mancata considerazione della certificazione SA8000, ritenuta idonea a dimostrare la volontà di rispettare gli obblighi sociali. La stazione appaltante chiedeva il rigetto dell’appello e aveva eccepito in primo grado la tardiva impugnazione della lex specialis.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l’appello e confermato la sentenza del TAR. Ha ritenuto non pertinente il precedente invocato dall’appellante, relativo a un appalto di lavori nel quale non sussisteva un problema di riassorbimento del personale, mentre la controversia riguardava un appalto di servizi con una concreta esigenza di applicazione della clausola sociale. Secondo il Collegio, gli artt. 11, 41, comma 14, 57 e 102 del d.lgs. 36/2023 esprimono un principio normativo unitario e impongono non soltanto l’accettazione formale della clausola sociale, ma anche l’indicazione concreta delle modalità con cui l’operatore intende garantirne l’attuazione. Il progetto di assorbimento, richiesto dal disciplinare, costituiva quindi elemento essenziale, intrinseco e strutturale dell’offerta economica; la sua omissione legittimava l’esclusione e non poteva essere sanata mediante soccorso istruttorio, poiché ciò avrebbe comportato un’integrazione sostanziale dell’offerta e una violazione della parità tra concorrenti. È stato respinto anche il motivo secondo cui l’impegno ad assorbire integralmente il personale avrebbe reso superfluo il progetto: un impegno astratto non consente alla stazione appaltante di verificare la plausibilità e la serietà della sua concreta esecuzione. Il documento denominato “piano_assorbimento.docx”, prodotto in giudizio, non poteva essere considerato perché non risultava tempestivamente depositato nella gara e, inoltre, non era sottoscritto con firma digitale. È stata infine ritenuta irrilevante la certificazione SA8000, poiché attestante standard generali di responsabilità sociale e non uno specifico e puntuale impegno al riassorbimento del personale uscente. Spese del grado compensate per la peculiarità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 11 d.lgs. 36/2023

  La disciplina sul contratto collettivo e sulla tutela del lavoro concorre, insieme agli artt. 41, 57 e 102, a configurare un principio unitario di protezione della stabilità occupazionale.

• art. 41, comma 14, d.lgs. 36/2023

  Richiamato quale componente del quadro normativo unitario relativo agli obblighi sociali e alla verifica della serietà dell’offerta.

• art. 57 d.lgs. 36/2023

  Per gli affidamenti dei contratti di appalto di lavori e servizi diversi da quelli aventi natura intellettuale e per i contratti di concessione, le stazioni appaltanti e gli enti concedenti inseriscono nei bandi di gara, negli avvisi e inviti, tenuto conto, nel rispetto dei principi dell’Unione europea, specifiche clausole sociali con le quali sono richieste, come requisiti necessari dell'offerta, misure orientate tra l'altro a: a) garantire le pari opportunità generazionali, di genere e di inclusione lavorativa per le persone con disabilità o svantaggiate, la stabilità occupazionale del personale impiegato, tenuto conto della tipologia di intervento […]

  La clausola sociale e le misure dirette a garantire la stabilità occupazionale sono requisiti necessari dell’offerta; la relativa documentazione può assumere natura essenziale quando la lex specialis ne richieda l’allegazione concreta.

• art. 101 d.lgs. 36/2023

  Il soccorso istruttorio non è utilizzabile per integrare sostanzialmente il contenuto dell’offerta economica, quale è stato ritenuto il progetto di assorbimento.

• art. 102 d.lgs. 36/2023

  Nei bandi, negli avvisi e negli inviti le stazioni appaltanti, tenuto conto della prestazione oggetto del contratto, richiedono agli operatori economici di assumere i seguenti impegni: a) garantire la stabilità occupazionale del personale impiegato […]

  L’operatore deve indicare nell’offerta le modalità concrete con cui intende adempiere agli impegni sociali; un’adesione generica alla clausola sociale non è sufficiente quando la lex specialis richiede un progetto specifico.

• art. 110 d.lgs. 36/2023

  Richiamato nel quadro delle disposizioni applicabili alla valutazione della serietà e congruità dell’offerta.

• art. 18 Direttiva 2014/24/UE

  Richiamato dall’appellante a sostegno dei principi europei di proporzionalità e tutela sociale nelle procedure di gara; il richiamo non ha condotto all’accoglimento dell’appello.

• art. 56, paragrafo 3, Direttiva 2014/24/UE

  Richiamato dall’appellante in relazione alla possibilità di chiarire o integrare la documentazione; non è stato ritenuto idoneo a consentire l’integrazione sostanziale dell’offerta.

• art. 70 Direttiva 2014/24/UE

  Richiamato dall’appellante in materia di condizioni di esecuzione dell’appalto; il motivo è stato respinto.

• art. 97 Cost.

  Invocato in relazione al buon andamento dell’amministrazione; non è stata ravvisata la violazione dedotta.

Massime di principio

• Nelle procedure di affidamento di servizi soggette alla clausola sociale, l’operatore economico non deve limitarsi ad accettare formalmente l’obbligo di stabilità occupazionale, ma deve indicare concretamente le modalità con cui intende attuarlo, quando ciò sia richiesto dalla legge di gara in attuazione degli artt. 57 e 102 del d.lgs. 36/2023.
• Il progetto di assorbimento del personale uscente, se richiesto dalla lex specialis quale allegato obbligatorio dell’offerta economica, costituisce elemento essenziale, intrinseco e strutturale dell’offerta; la sua omissione legittima l’esclusione anche in applicazione del principio di tassatività delle cause di esclusione.
• Il soccorso istruttorio non può essere utilizzato per formare ex post o integrare sostanzialmente il progetto di assorbimento, perché ciò altererebbe il contenuto dell’offerta e violerebbe la parità di trattamento tra concorrenti; esso è ammesso soltanto per chiarire o precisare elementi già presenti, senza modificare sostanzialmente l’offerta.
• La dichiarazione generica di voler assumere integralmente il personale uscente non rende superflua la presentazione del progetto di assorbimento, poiché la stazione appaltante deve poter verificare la plausibilità e la serietà dell’impegno alla luce delle concrete modalità organizzative, dei profili professionali, dei contratti applicati e delle ore di lavoro garantite.
• Un documento predisposto dal concorrente ma non tempestivamente depositato nella documentazione di gara non può essere utilizzato successivamente per dimostrare il possesso o l’adempimento di un elemento essenziale dell’offerta.
• Una certificazione generale di responsabilità sociale, quale la SA8000, non dimostra di per sé l’assunzione dello specifico obbligo di riassorbire il personale dell’appaltatore uscente e non può supplire alla mancata produzione del progetto di assorbimento richiesto dalla lex specialis.

Come è indicizzato