Sentenza n. 1681/2026 - Napoli, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente aveva ottenuto un permesso di costruire per la sopraelevazione di un immobile, ma aveva realizzato opere difformi, tra cui la trasformazione del sottotetto in abitazione, l'accorpamento con locali abitabili, l'apertura di una finestra e la mancata realizzazione della scala di collegamento. Dopo l'avvio del procedimento sanzionatorio, aveva presentato una CILA per eliminare le difformità. Sosteneva di non aver potuto completare i lavori perché il proprietario confinante aveva impedito l'accesso al cantiere mediante un cancello chiuso a chiave; tale circostanza era stata oggetto di un giudizio possessorio e risultava riconosciuta anche in sede di esecuzione. Il Comune le aveva quindi irrogato la sanzione pecuniaria ex art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001. Con il ricorso introduttivo la ricorrente deduceva: violazione dell'art. 31 d.P.R. 380/2001 e del principio affermato dall'Adunanza plenaria n. 16/2023, secondo cui l'acquisizione e la sanzione afflittiva presuppongono l'imputabilità dell'inottemperanza; difetto del formale accertamento dell'inottemperanza; difetto di motivazione sui criteri di quantificazione della sanzione. Con motivi aggiunti impugnava l'ordinanza con cui il Comune aveva sospeso i lavori di ripristino fino alla definizione di altro giudizio, deducendo erronea applicazione dell'acquisizione automatica, violazione dei doveri di leale collaborazione e buona fede, sproporzionalità e illogicità della sospensione, elusione della tutela cautelare, difetto del formale accertamento dell'inottemperanza e difetto di motivazione sulla graduazione della sanzione. Il terzo interveniente eccepiva inoltre l'inammissibilità per omessa notifica del ricorso quale controinteressato.

La decisione

Il TAR ha respinto l'eccezione di inammissibilità per omessa notifica al terzo, rilevando che la qualità di controinteressato richiede sia l'indicazione formale nel provvedimento impugnato sia la titolarità di un interesse qualificato e opposto all'annullamento. Nessuno dei provvedimenti impugnati indicava il terzo come controinteressato e gli atti non incidevano direttamente sulla sua posizione giuridica. Il ricorso introduttivo è stato accolto perché la sanzione ex art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001 ha natura afflittiva e presuppone l'esigibilità della tempestiva ottemperanza all'ordine di demolizione, quindi l'imputabilità dell'inottemperanza. La ricorrente aveva tempestivamente rappresentato al Comune l'impedimento costituito dalla perdita dell'accesso al cantiere, documentato dagli atti del giudice civile e protrattosi fino al maggio 2024. Il Comune non aveva valutato tali circostanze né motivato sulla loro idoneità a escludere l'esigibilità dell'adempimento. Le giustificazioni formulate dall'amministrazione in giudizio, relative all'inidoneità della CILA o alla possibilità di utilizzare modalità alternative di esecuzione, costituivano inammissibile integrazione postuma della motivazione. Né l'omessa richiesta di proroga del termine rendeva legittima la sanzione, trattandosi di rimedio non previsto espressamente dalla legge e comunque non sostitutivo dell'obbligo dell'amministrazione di valutare l'esigibilità dell'adempimento. L'ordinanza sanzionatoria è stata quindi annullata per difetto di istruttoria e motivazione. Sono stati accolti anche i motivi aggiunti: l'Adunanza plenaria n. 16/2023 non impedisce al privato di eseguire spontaneamente la demolizione o il ripristino anche dopo l'acquisizione, al fine di evitare i maggiori costi dell'esecuzione in danno; inoltre, nel caso concreto, l'acquisizione non risultava ancora formalmente disposta, essendo presente soltanto un verbale della Polizia municipale privo di efficacia provvedimentale. Entrambi i provvedimenti sono stati annullati, con salvezza degli ulteriori atti dell'amministrazione, che dovrà rivalutare e motivare sull'esigibilità della tempestiva ottemperanza. Spese integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  La mancata ottemperanza (...) all'ordinanza di demolizione entro il termine previsto dall'art. 31, comma 3, del d.P.R. n. 380 del 2001, impone l'emanazione dell'atto di acquisizione del bene al patrimonio comunale, tranne il caso in cui sia stata formulata l'istanza prevista dall'art. 36 del medesimo d.P.R. o sia stata dedotta e comprovata la non imputabilità dell'inottemperanza.

  L'ordine di demolizione ha natura riparatoria, mentre l'acquisizione gratuita e la sanzione pecuniaria per l'inottemperanza hanno natura afflittiva; per queste ultime è necessario che l'inottemperanza sia imputabile e che l'adempimento tempestivo fosse esigibile.

• art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001

  La sanzione pecuniaria per l'inottemperanza all'ordine di demolizione può essere irrogata solo previa verifica dell'esigibilità della tempestiva ottemperanza e della riferibilità dell'omissione al destinatario.

• art. 31, comma 4, d.P.R. 380/2001

  L'accertamento dell'inottemperanza deve avere natura provvedimentale ai fini degli effetti previsti dalla disciplina dell'acquisizione; il mero verbale della Polizia municipale è privo, di per sé, di efficacia provvedimentale.

• art. 36 d.P.R. 380/2001

  La presentazione dell'istanza prevista dalla norma è richiamata quale ipotesi che impedisce, insieme alla non imputabilità comprovata, l'automatica acquisizione del bene al patrimonio comunale.

• art. 1 l. 241/1990

  L'esercizio del potere repressivo edilizio deve rispettare i doveri di collaborazione e correttezza, senza impedire il ripristino spontaneo della legalità edilizia.

Massime di principio

• La sanzione pecuniaria prevista dall'art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001 ha natura afflittiva e può essere irrogata soltanto quando la tempestiva ottemperanza all'ordine di demolizione fosse esigibile e l'inottemperanza sia imputabile al destinatario.
• Quando il destinatario dell'ordine di demolizione deduce circostanze concrete, almeno astrattamente plausibili, che abbiano impedito l'accesso ai luoghi o l'esecuzione dei lavori, l'amministrazione deve istruirle e motivare specificamente sulla loro incidenza sull'esigibilità dell'adempimento; l'omessa valutazione determina l'annullabilità della sanzione per difetto di istruttoria e motivazione.
• Le ragioni poste a fondamento di una sanzione edilizia non possono essere integrate per la prima volta nelle difese processuali dell'amministrazione; le giustificazioni successive costituiscono integrazione postuma inammissibile della motivazione.
• La mancata presentazione di una richiesta di proroga del termine per demolire, quando tale rimedio non sia espressamente previsto dalla legge, non esonera l'amministrazione dall'accertare d'ufficio l'esigibilità dell'adempimento in presenza di impedimenti dedotti e documentati.
• Anche qualora il bene sia stato acquisito al patrimonio comunale, il privato può procedere spontaneamente all'esecuzione dell'ordine di demolizione o ripristino per evitare i maggiori costi dell'esecuzione in danno; l'amministrazione non può sospendere i lavori soltanto per l'attesa della definizione del giudizio se l'acquisizione non è stata formalmente disposta.
• Ai fini dell'individuazione del controinteressato necessario, occorrono cumulativamente l'indicazione del soggetto nel provvedimento impugnato e la titolarità di un interesse qualificato e sostanziale, di segno opposto all'annullamento; la mera posizione di denunciante o confinante non è sufficiente.

Come è indicizzato