Sentenza n. 911/2026 - Brescia, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato l'aggiudicazione in favore dell'impresa controinteressata, chiedendo anche la dichiarazione di inefficacia del contratto, il subentro e, in subordine, il risarcimento per equivalente. Con il ricorso introduttivo ha dedotto: violazione degli artt. 11, 110 e dell'Allegato I.01 del d.lgs. 36/2023, sostenendo che l'aggiudicataria avrebbe dovuto essere esclusa per non avere presentato già con l'offerta la dichiarazione di equivalenza tra il CCNL applicato e quello indicato dalla stazione appaltante, per la mancata verifica dell'equivalenza prima dell'aggiudicazione e per la non equivalenza economica e normativa dei contratti collettivi; violazione degli artt. 107 e 110 del d.lgs. 36/2023 e carenza istruttoria, assumendo che l'offerta fosse in perdita perché i costi indicati nei giustificativi superavano il prezzo offerto; violazione dell'art. 110 del d.lgs. 36/2023 e carenza istruttoria, contestando l'insufficienza dei giustificativi dell'anomalia, privi di adeguato supporto documentale e di dettagli sui mezzi e sulle attrezzature. Con i motivi aggiunti ha dedotto, inoltre, violazione degli artt. 11, 57, 101 e 110 del d.lgs. 36/2023 e dell'Allegato I.01, lamentando l'assenza di una verifica effettiva e motivata dell'equivalenza dei CCNL, l'illegittima ammissione di una successiva correzione del codice del contratto collettivo comparato e, nel merito, l'inesistenza dell'equivalenza economica e normativa, con riferimento ai livelli retributivi, al comporto, alla malattia e all'infortunio, al lavoro straordinario, alla previdenza integrativa e all'assistenza sanitaria integrativa. È stata anche contestata la tardività dei motivi aggiunti, eccezione respinta dal TAR.

La decisione

Il TAR ha respinto le prime due subcensure del primo motivo introduttivo: la dichiarazione di equivalenza non doveva necessariamente essere prodotta con l'offerta, in assenza di una specifica previsione della lex specialis, e la sua omissione non costituiva causa di esclusione; inoltre, la stazione appaltante aveva effettivamente richiesto la dichiarazione prima dell'aggiudicazione. Ha respinto anche la censura sull'offerta in perdita, rilevando che i giustificativi evidenziavano un utile annuo di euro 26.985,89, sufficiente ad assorbire il differenziale tra prezzo e costi, e richiamando il principio secondo cui anche un utile modesto impedisce, di regola, di qualificare l'offerta come antieconomica. È stata respinta la censura sull'anomalia, poiché la verifica costituisce espressione di discrezionalità tecnica sindacabile solo in presenza di macroscopici errori o inattendibilità complessiva; nel caso concreto la documentazione sui costi, sulla sicurezza, sulla gestione e sui mezzi rendeva non illogico il giudizio della stazione appaltante. Il TAR ha ritenuto ricevibili i motivi aggiunti, poiché le contestazioni sulla carenza dei verbali e della motivazione erano state rese conoscibili soltanto con il deposito documentale del 23 febbraio 2026. Nel merito, ha accolto la censura relativa alla mancata verifica dell'equivalenza dei CCNL. La stazione appaltante si era limitata ad acquisire la dichiarazione dell'aggiudicataria, senza formulare un autonomo giudizio tecnico-discrezionale, senza lasciare traccia della verifica nei verbali e senza menzionare il subprocedimento nella determina di aggiudicazione. La verifica dell'equivalenza deve invece essere effettiva, autonoma e formalmente documentata, con motivazione anche sintetica ma non omissibile; le relazioni tecniche predisposte soltanto dopo l'instaurazione del giudizio non potevano colmare l'assenza originaria di motivazione e istruttoria. Le ulteriori censure sul merito dell'equivalenza sono state assorbite. L'aggiudicazione è stata annullata e la procedura è stata fatta regredire al momento della presentazione della dichiarazione di equivalenza, con obbligo della stazione appaltante di riavviare la procedura entro quindici giorni dalla comunicazione della sentenza. Non sono state accolte le domande di aggiudicazione, subentro e risarcimento, in ragione del riavvio della gara e della genericità della domanda risarcitoria. Servizi Comunali S.p.a. e Tao Ambiente S.r.l. sono state condannate in solido al pagamento delle spese di lite, liquidate in euro 6.000,00 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 11 d.lgs. 36/2023

  Nei documenti iniziali di gara e nella decisione di contrarre [...] le stazioni appaltanti e gli enti concedenti indicano il contratto collettivo applicabile [...]

  La stazione appaltante deve indicare il CCNL applicabile; l'operatore può indicare un diverso contratto purché garantisca tutele equivalenti. Prima dell'affidamento o dell'aggiudicazione, la stazione appaltante deve acquisire e verificare la dichiarazione di equivalenza.

• art. 4 Allegato I.01 d.lgs. 36/2023

  Le stazioni appaltanti e gli enti concedenti possono ritenere sussistente l'equivalenza delle tutele quando il valore economico complessivo delle componenti fisse della retribuzione globale annua [...] risulta almeno pari [...] e quando gli scostamenti [...] sono marginali.

  La verifica deve riguardare autonomamente sia le componenti economiche fisse della retribuzione globale annua sia gli scostamenti dai parametri delle tutele normative.

• art. 5 Allegato I.01 d.lgs. 36/2023

  Prima di procedere all'affidamento o all'aggiudicazione, la stazione appaltante o l'ente concedente verifica la dichiarazione di equivalenza presentata dall'operatore economico individuato.

  La dichiarazione di equivalenza può essere acquisita e verificata prima dell'aggiudicazione; la sua mancata presentazione con l'offerta non determina esclusione se la lex specialis non la richiede espressamente, ma la verifica successiva è obbligatoria.

• art. 110 d.lgs. 36/2023

  La verifica dell'equivalenza delle tutele si svolge secondo le modalità della verifica di anomalia; il giudizio di anomalia è una valutazione globale e sintetica, espressione di discrezionalità tecnica, sindacabile solo in presenza di macroscopici errori o di palese inattendibilità complessiva dell'offerta.

• art. 57 d.lgs. 36/2023

  È richiamato quale disposizione collegata alla disciplina del contratto collettivo applicabile e alla verifica delle tutele nell'esecuzione dell'appalto.

• art. 101 d.lgs. 36/2023

  È richiamato in relazione alla contestata possibilità di correggere la dichiarazione relativa al CCNL; il TAR ha escluso che la correzione dell'erroneo codice del contratto da comparare costituisse modifica dell'offerta.

• art. 17, commi 8 e 9, d.lgs. 36/2023

  È richiamato quale base normativa dell'esecuzione anticipata disposta dalla stazione appaltante.

• art. 50, comma 6, d.lgs. 36/2023

  È richiamato quale ulteriore base normativa dell'esecuzione in via d'urgenza.

• art. 74 c.p.a.

  Richiamato insieme all'art. 120 c.p.a. nel rito applicabile alla controversia.

• art. 120 c.p.a.

  La controversia è stata trattata secondo il rito speciale in materia di affidamento di contratti pubblici.

Massime di principio

• Quando un operatore economico indica un CCNL diverso da quello individuato dalla stazione appaltante, la dichiarazione di equivalenza delle tutele non deve necessariamente essere presentata già con l'offerta e la sua omissione non è causa di esclusione, salvo che la lex specialis la richieda espressamente; la dichiarazione deve comunque essere acquisita e verificata prima dell'affidamento o dell'aggiudicazione.
• La verifica dell'equivalenza tra CCNL costituisce un autonomo subprocedimento tecnico-discrezionale obbligatorio: la stazione appaltante non può limitarsi a recepire la dichiarazione dell'operatore, ma deve svolgere un giudizio proprio sulle tutele economiche e normative e darne formale evidenza negli atti di gara.
• La motivazione della verifica di equivalenza può essere sintetica quando il contenuto della dichiarazione sia autoevidente, ma non può mancare del tutto; l'assenza di ogni traccia del giudizio nei verbali o nel provvedimento di aggiudicazione integra carenza di motivazione e di istruttoria.
• Le valutazioni tecniche predisposte dalla stazione appaltante soltanto dopo l'impugnazione non possono surrogare il subprocedimento omesso né integrare una motivazione originariamente inesistente; la motivazione postuma presuppone almeno un principio di motivazione già contenuto nell'atto.
• La correzione dell'erronea indicazione del codice del CCNL assunto come termine di comparazione non costituisce modifica dell'offerta quando resta invariato il CCNL effettivamente applicato dall'operatore e l'errore sia stato favorito o aggravato dalle indicazioni della stazione appaltante; in tal caso la correzione è ammissibile in applicazione dei principi di buona fede e tutela dell'affidamento.
• Il giudizio di anomalia dell'offerta è una valutazione globale e sintetica di discrezionalità tecnica, sindacabile dal giudice amministrativo soltanto in presenza di macroscopici errori, travisamenti o manifesta inattendibilità complessiva; anche un utile modesto può escludere, in linea generale, la qualificazione dell'offerta come offerta in perdita.

Come è indicizzato