Sentenza n. 1946/2026 - Venezia, Sezione 1

Esito

La controversia

La società aveva chiesto accesso alla denuncia/segnalazione da cui risultava che il legale rappresentante era stato denunciato il 19 gennaio 2025 per sostituzione di persona, nonché agli atti conseguenti e connessi, nell’ambito del procedimento avviato dalla Prefettura il 23 febbraio 2026 ai sensi dell’art. 92, comma 2-bis, d.lgs. 159/2011 per valutare l’adozione di un’informazione antimafia interdittiva o di misure di prevenzione collaborativa. Dopo aver ottenuto un estratto del verbale del Gruppo Interforze Antimafia, la società aveva reiterato la richiesta il 9 marzo, invocando l’accesso difensivo ex art. 24, comma 7, l. 241/1990 per partecipare al contraddittorio e difendersi nell’eventuale giudizio contro una misura ostativa. Con nota del 20 marzo 2026 la Prefettura ha archiviato il procedimento, ritenendo insufficienti gli elementi per provare un rischio infiltrativo. La ricorrente ha dedotto violazione degli artt. 22 ss. e 24, comma 7, l. 241/1990 e degli artt. 90 ss. d.lgs. 159/2011, eccesso di potere e difetto di motivazione, sostenendo che il diritto di difesa prevalesse sulle ragioni di riservatezza previste per gli atti antimafia e che l’ostensione fosse necessaria anche per tutelare onorabilità e affidabilità professionale. In giudizio ha inoltre prospettato la possibile utilità degli atti per valutare la sostituzione del legale rappresentante e ha richiamato le garanzie partecipative e l’art. 41 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea.

La decisione

Il ricorso ex art. 116 c.p.a. è stato dichiarato inammissibile per carenza di interesse, ai sensi dell’art. 35, comma 1, lett. b), c.p.a. Il TAR ha chiarito che l’accesso difensivo è autonomo e può precedere un giudizio o servire a una tutela stragiudiziale, ma richiede l’indicazione di concrete esigenze difensive e di un nesso di strumentalità necessaria tra i documenti e la situazione giuridica da tutelare; il generico richiamo al diritto di difesa non basta, tanto più rispetto agli atti istruttori antimafia soggetti alla disciplina di riservatezza del d.m. 16 marzo 2022. Nel caso concreto le istanze collegavano l’accesso alla partecipazione al procedimento e all’eventuale impugnazione di un provvedimento ostativo. L’archiviazione favorevole, intervenuta prima della proposizione del ricorso, ha esaurito entrambe le esigenze: non vi era più un procedimento in corso né una misura ostativa da impugnare. La possibile futura riattualizzazione degli elementi, subordinata al sopraggiungere di nuovi elementi, non rende attuale l’interesse; neppure il generico pregiudizio reputazionale o l’ipotizzata sostituzione del legale rappresentante dimostrano una specifica esigenza difensiva e il relativo nesso di necessità, anche perché non erano stati indicati nelle istanze originarie. Il mancato riscontro espresso non supera la carenza dei presupposti sostanziali dell’accesso: nel giudizio ex art. 116 c.p.a. il giudice deve accertare il titolo all’ostensione considerando anche le ragioni dedotte in giudizio dall’Amministrazione. Il richiamo all’art. 41 della Carta UE non dimostra un’utilità attuale dopo la conclusione favorevole del contraddittorio. Spese compensate per la particolarità della controversia.

Norme richiamate

• art. 22, comma 1, lett. b), l. 241/1990

  L’art. 22, comma 1, lett. b), della legge n. 241/1990 richiede che l’istante sia titolare di «un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso»;

  L’accesso documentale presuppone un interesse diretto, concreto e attuale, collegato alla situazione giuridica tutelata e ai documenti richiesti.

• art. 24, comma 7, l. 241/1990

  L’accesso difensivo costituisce una fattispecie autonoma, che può essere esercitata anche prima dell’instaurazione di un giudizio e per esigenze di tutela stragiudiziale. Occorre tuttavia dimostrare il nesso di strumentalità necessaria tra la documentazione richiesta e la situazione giuridica da tutelare: l’autonomia dell’accesso non esonera l’interessato dall’onere di indicare le concrete esigenze difensive cui la conoscenza degli atti è funzionale.

  L’accesso difensivo è esperibile anche senza un giudizio pendente, ma richiede l’allegazione di esigenze difensive concrete e la dimostrazione del nesso di strumentalità necessaria con i documenti richiesti.

• art. 24, comma 2, l. 241/1990

  Tale previsione deve essere coordinata con la garanzia dell’accesso difensivo di cui all’art. 24, comma 7, della medesima legge, la cui applicazione presuppone tuttavia la puntuale individuazione delle esigenze di tutela e del nesso di strumentalità necessaria secondo i principi sopra richiamati.

  Le esclusioni dall’accesso previste dalla disciplina attuativa per gli atti istruttori antimafia vanno coordinate con l’accesso difensivo; quest’ultimo richiede comunque una puntuale individuazione dell’esigenza di tutela e del nesso di necessità.

• art. 3, lett. c), d.m. 16 marzo 2022

  La verifica delle concrete esigenze difensive assume particolare rilievo nella fattispecie qui in esame, poiché l’art. 3, lett. c), del d.m. 16 marzo 2022, adottato in attuazione dell’art. 24, comma 2, della legge n. 241/1990, annovera tra gli atti sottratti all’accesso «i documenti istruttori inerenti ai procedimenti relativi al rilascio della documentazione antimafia, nonché i documenti, comunque prodotti o acquisiti, la cui conoscenza può pregiudicare l’attività di prevenzione delle infiltrazioni della criminalità organizzata, e i provvedimenti prefettizi in materia di antimafia».

  La disciplina individua categorie di documenti antimafia sottratti all’accesso; il coordinamento con l’accesso difensivo richiede la verifica puntuale dei presupposti di tutela, non un’esclusione o un’ostensione automatica.

• art. 116 c.p.a.

  Il giudizio ai sensi dell’art. 116 cod. proc. amm. è diretto ad accertare la sussistenza della pretesa ostensiva, sicché anche in caso di silenzio-diniego vanno verificati i presupposti dell’accesso, tenendo conto delle deduzioni dell’Amministrazione.

  Nel giudizio sull’accesso, anche se è impugnato il silenzio-diniego, il giudice accerta l’esistenza del titolo all’ostensione e considera le ragioni ostative dedotte dall’Amministrazione in giudizio.

• art. 35, comma 1, lett. b), c.p.a.

  In definitiva, il ricorso deve essere dichiarato inammissibile per carenza di interesse, ai sensi dell’art. 35, comma 1, lett. b), cod. proc. amm.

  La mancanza di un interesse concreto e attuale alla decisione comporta l’inammissibilità del ricorso.

Massime di principio

• L’accesso difensivo può essere richiesto prima dell’instaurazione di un giudizio e per finalità di tutela stragiudiziale, ma l’istante deve indicare esigenze difensive concrete e dimostrare il nesso di strumentalità necessaria tra la documentazione e la situazione giuridica da tutelare; il generico richiamo al diritto di difesa non è sufficiente.
• Quando l’accesso è richiesto per partecipare a un procedimento amministrativo e per impugnare un eventuale provvedimento sfavorevole, la conclusione del procedimento in senso favorevole prima della proposizione del ricorso può far venir meno l’interesse attuale all’ostensione, se non residua una specifica esigenza di tutela.
• La prospettiva che documenti istruttori possano essere utilizzati in futuro, subordinatamente al sopravvenire di nuovi elementi, non rende di per sé attuale l’interesse all’accesso difensivo rispetto a un procedimento già concluso favorevolmente.
• Nel giudizio ex art. 116 c.p.a. il giudice verifica l’effettiva sussistenza dei presupposti della pretesa ostensiva anche in presenza di silenzio-diniego e può considerare le ragioni ostative dedotte dall’Amministrazione in giudizio.

Come è indicizzato