Sentenza n. 4366/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

La concessionaria ha impugnato la nota con cui il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti aveva negato, o comunque differito, l’adeguamento annuale delle tariffe autostradali richiesto per il 2023. In appello ha contestato, tra l’altro, l’incompetenza del Direttore generale ad adottare l’atto, sostenendo che le variazioni tariffarie dovessero essere approvate con decreto motivato del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze; l’erronea qualificazione della nota come atto soprassessorio; l’erroneità del collegamento tra il procedimento di aggiornamento del piano economico-finanziario e quello di adeguamento delle tariffe; l’irragionevolezza e l’illegittimità costituzionale della disciplina che aveva differito i termini dei procedimenti, per violazione degli artt. 3, 41 e 97 Cost.; nonché l’incompatibilità della disciplina con il diritto dell’Unione europea, sotto i profili della certezza del diritto, della tutela del legittimo affidamento, della proporzionalità e della modifica unilaterale della convenzione. Nel corso del giudizio il Consiglio di Stato aveva rimesso alla Corte costituzionale le relative questioni. La Corte costituzionale, con sentenza n. 147 del 2025, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale delle disposizioni che avevano differito i termini per l’aggiornamento dei PEF e l’adeguamento tariffario. È stata inoltre esaminata l’eccezione di difetto di legittimazione passiva del Ministero dell’economia e delle finanze, poiché la nota non era stata emessa né concertata da tale Ministero, pur essendo esso codecisore nel procedimento di approvazione delle tariffe.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha estromesso il Ministero dell’economia e delle finanze, ritenendo che la nota impugnata non fosse stata da esso adottata né concertata e che il suo specifico contenuto riguardasse soltanto il differimento del termine procedimentale. Ha respinto la censura di incompetenza, poiché l’atto non approvava né negava nel merito la variazione tariffaria, ma si limitava a prendere atto del differimento legislativo del termine di conclusione del procedimento; pertanto non era necessario il decreto ministeriale concertato previsto per l’approvazione delle tariffe. Ha inoltre ritenuto infondata la censura relativa all’inesistenza di un collegamento tra aggiornamento del PEF e adeguamento tariffario: la Corte costituzionale ha censurato il differimento dei termini, non la correlazione tra i due procedimenti, che anzi è stata considerata funzionale alla programmazione degli investimenti e all’adempimento degli obblighi concessori. L’appello è stato tuttavia accolto perché la nota si fondava esclusivamente sulle disposizioni legislative successivamente dichiarate costituzionalmente illegittime. La declaratoria di incostituzionalità opera ex tunc nei giudizi pendenti, salvo il limite dei rapporti esauriti, del giudicato e delle situazioni irreversibili; viene quindi meno retroattivamente la base legislativa del differimento procedimentale. Il vizio opera oggettivamente e non richiede la colpa o la rimproverabilità dell’amministrazione. La nota è stata annullata nei limiti dell’illegittimo differimento dei termini. Il giudice ha precisato di non pronunciarsi sulla fondatezza sostanziale della pretesa tariffaria, riconoscendo soltanto l’interesse strumentale della concessionaria a non subire il differimento illegittimo e rimettendo alle parti una corretta interlocuzione per l’aggiornamento dei PEF e delle tariffe. La sentenza del TAR è stata riformata; le spese del doppio grado sono state compensate per la novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 10, comma 4, d.l. 198/2022, convertito dalla l. 14/2023

  La disposizione aveva ulteriormente differito il termine per l’aggiornamento dei PEF e l’adeguamento delle tariffe autostradali; essendo stata dichiarata costituzionalmente illegittima, non poteva costituire la base della nota impugnata.

• art. 13, comma 3, d.l. 162/2019, convertito dalla l. 8/2020

  Per i concessionari il cui periodo regolatorio quinquennale è pervenuto a scadenza, il termine per l'adeguamento delle tariffe autostradali relative all'anno 2020 e all'anno 2021 è differito sino alla definizione del procedimento di aggiornamento dei piani economici finanziari

  La disposizione, nelle formulazioni ratione temporis applicabili, aveva correlato e differito i termini dei procedimenti di aggiornamento del PEF e di adeguamento tariffario; la Corte costituzionale ne ha dichiarato l’illegittimità nella parte relativa al differimento dei termini.

• art. 2, comma 1, d.l. 121/2021, convertito dalla l. 156/2021

  Ha prorogato il termine per l’aggiornamento dei PEF e l’adeguamento delle tariffe, estendendo il riferimento alle annualità comprese nel nuovo periodo regolatorio; la disposizione è stata dichiarata costituzionalmente illegittima.

• art. 24, comma 10-bis, d.l. 4/2022, convertito dalla l. 25/2022

  Ha ulteriormente differito il termine procedimentale; la disposizione è stata dichiarata costituzionalmente illegittima.

• art. 21, comma 5, d.l. 355/2003

  Prevede l’approvazione delle variazioni tariffarie con decreto motivato del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze; tale previsione non era applicabile alla nota impugnata, che non decideva la variazione tariffaria.

• art. 18 della convenzione di concessione

  Richiede il decreto ministeriale concertato per l’approvazione delle variazioni tariffarie; non rileva per una nota meramente ricognitiva del differimento del procedimento.

• art. 41 c.p.a.

  È stato richiamato per escludere la legittimazione passiva del Ministero dell’economia e delle finanze, non autore né concertante della nota impugnata.

• art. 136 Cost.

  La declaratoria di illegittimità costituzionale determina la perdita di efficacia della norma dal giorno successivo alla pubblicazione della decisione, con effetti anche sui rapporti pregressi non esauriti.

• art. 30, comma 3, l. 87/1953

  Le norme dichiarate incostituzionali non possono avere applicazione dal giorno successivo alla pubblicazione della decisione

  Conferma l’impossibilità di applicare la norma incostituzionale anche nel giudizio pendente, quando il rapporto non sia esaurito o irreversibile.

• art. 3 Cost.

  Parametro invocato per denunciare l’irragionevolezza della disciplina del differimento; la decisione definisce la controversia sulla base della declaratoria di incostituzionalità, senza accogliere autonomamente tale censura.

• art. 41 Cost.

  Parametro invocato in relazione alla libertà d’impresa e all’equilibrio economico-finanziario della concessione; la decisione accoglie l’impugnazione nei limiti derivanti dalla declaratoria di incostituzionalità.

• art. 97 Cost.

  Parametro invocato rispetto alla proroga dei termini e al buon andamento; la Corte costituzionale ha ritenuto che il differimento legislativo producesse una deresponsabilizzazione dell’amministrazione e ostacolasse la continuità dell’azione amministrativa.

Massime di principio

• La declaratoria di illegittimità costituzionale della norma primaria che costituisce l’unica base giuridica di un provvedimento amministrativo determina l’annullabilità del provvedimento per venir meno retroattivo della sua base legislativa, quando il rapporto dedotto in giudizio sia ancora pendente e non siano maturati giudicato, decadenza, prescrizione o altri effetti irreversibili.
• Gli effetti ex tunc della sentenza di accoglimento della Corte costituzionale operano anche nel giudizio amministrativo pendente nel quale la questione è stata sollevata, salvo il limite dei rapporti esauriti e delle situazioni giuridiche ormai irrevocabili.
• Il vizio derivante dall’applicazione di una norma dichiarata incostituzionale opera oggettivamente e non richiede la prova della colpa o della rimproverabilità dell’amministrazione che abbia adottato il provvedimento prima della declaratoria di incostituzionalità.
• Quando un atto amministrativo si limita a differire la conclusione di un procedimento in applicazione di una disposizione legislativa, senza decidere nel merito la pretesa sostanziale, la sua legittimità deve essere valutata con riguardo alla validità della disciplina legislativa posta a fondamento del differimento.
• La correlazione tra il procedimento di aggiornamento del piano economico-finanziario di una concessione autostradale e quello di adeguamento annuale delle tariffe non è di per sé illegittima; la declaratoria di incostituzionalità può riguardare il differimento dei termini di conclusione, senza censurare il collegamento funzionale tra i due procedimenti.
• L’annullamento di un atto che abbia illegittimamente differito il procedimento riconosce l’interesse strumentale alla riedizione tempestiva dell’azione amministrativa, ma non comporta di per sé l’accertamento della fondatezza della pretesa sostanziale né il riconoscimento automatico dell’adeguamento tariffario.

Come è indicizzato