Sentenza n. 1526/2026 - Palermo, Sezione 5

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato tre ordinanze comunali relative alla demolizione e ricostruzione di un fabbricato e alla realizzazione di due villette unifamiliari mediante SCIA alternativa al permesso di costruire. Con il primo motivo ha contestato l'ordinanza adottata ai sensi dell'art. 30, comma 7, d.P.R. 380/2001, deducendo l'insussistenza di una lottizzazione abusiva, sia materiale sia cartolare, l'erronea ricostruzione dei fatti, la violazione dell'art. 7 CEDU e l'eccesso di potere per carenza di istruttoria, illogicità manifesta e travisamento. Ha evidenziato che le costruzioni erano poche, distribuite su un'area di circa 40.000 mq, assistite da titoli edilizi e compatibili con gli indici agricoli; che le donazioni tra parenti in linea retta sono escluse dall'ambito applicativo dell'art. 30, comma 10, d.P.R. 380/2001; e che mancava un intento lottizzatorio, anche in ragione dell'affidamento derivante dai titoli rilasciati dal Comune. Con il secondo motivo ha dedotto, relativamente alle tre ordinanze, la violazione delle garanzie partecipative, del legittimo affidamento e degli artt. 7, 10, 10-bis, 19 e 21-nonies l. 241/1990, sostenendo che il Comune avrebbe esercitato tardivamente i poteri inibitori sulla SCIA e avrebbe illegittimamente fatto ricorso all'autotutela oltre il termine ragionevole. Con il terzo motivo ha contestato l'ordinanza di annullamento della SCIA per difetto di istruttoria e motivazione, irragionevolezza e violazione della disciplina statale, regionale e comunale in materia edilizia e di trasferimento dei diritti edificatori. In particolare, ha sostenuto che si trattasse di concentrazione di cubatura non soggetta ad atto notarile, che la ricostruzione potesse avvenire su diversa area di sedime, che il limite comunale di una sola villetta in zona agricola fosse inapplicabile e che il nulla osta tecnico AMAP fosse stato ingiustamente ritenuto insufficiente.

La decisione

Il ricorso è stato accolto parzialmente. Il TAR ha annullato l'ordinanza del 27 febbraio 2025 relativa alla sospensione dei lavori per lottizzazione abusiva. Ha distinto tra lottizzazione materiale, realizzata mediante opere idonee a trasformare urbanisticamente o ediliziamente il territorio, e lottizzazione cartolare, realizzata mediante frazionamenti e atti negoziali che rivelino in modo non equivoco una destinazione edificatoria contra legem. Ha ritenuto che, nel caso concreto, non fossero provati gli elementi oggettivi di nessuna delle due fattispecie: i quattro edifici già realizzati erano sparsi su un'area di circa 40.000 mq, assistiti da titoli edilizi e compatibili con gli indici agricoli; le strade interpoderali erano opere minime, autorizzate e coerenti con la destinazione agricola; le donazioni tra parenti in linea retta, unitamente alle limitate vendite a terzi, non dimostravano un intento lottizzatorio idoneo a stravolgere la destinazione urbanistica o a pregiudicare la potestà programmatoria comunale. Le ulteriori censure relative all'elemento soggettivo e alla partecipazione procedimentale sono state assorbite. Il TAR ha invece respinto le censure contro l'ordinanza di annullamento e inibizione della SCIA alternativa al permesso di costruire. Ha affermato che alla SCIA sostitutiva del permesso di costruire non si applica l'ordinario regime dell'art. 19 l. 241/1990 e che il decorso del termine di trenta giorni non impedisce al Comune di esercitare successivamente i poteri di vigilanza e inibizione, senza necessità dei presupposti dell'annullamento d'ufficio ex art. 21-nonies e senza che maturi un affidamento tutelabile per il solo decorso del tempo. Ha inoltre ritenuto assicurato il contraddittorio mediante la comunicazione al progettista delegato e, comunque, ha considerato il vizio dedotto meramente formale e sanabile ai sensi dell'art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990. Nel merito edilizio, ha ritenuto legittimamente ostativa la mancata produzione dell'atto pubblico unilaterale d'obbligo, registrato e trascritto, richiesto dal regolamento comunale per il trasferimento dei diritti edificatori anche quando fondo cedente e fondo destinatario appartengano allo stesso proprietario. Ha inoltre ritenuto applicabile il limite regolamentare di una sola villetta unifamiliare in zona agricola e ha rilevato l'ulteriore mancato confronto della ricorrente con il limite di volumetria trasferibile. Il motivo relativo al nulla osta AMAP è stato assorbito, essendo sufficienti le autonome ragioni ostative già accertate. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 30 d.P.R. 380/2001

  si ha lottizzazione abusiva di terreni a scopo edificatorio quando vengono iniziate opere che comportino trasformazione urbanistica od edilizia dei terreni stessi in violazione delle prescrizioni degli strumenti urbanistici [...] nonché quando tale trasformazione venga predisposta attraverso il frazionamento e la vendita, o atti equivalenti, del terreno in lotti [...] che denuncino in modo non equivoco la destinazione a scopo edificatorio

  La lottizzazione abusiva può essere materiale o cartolare. La prima richiede opere idonee a determinare una trasformazione urbanistico-edilizia contra legem e un pregiudizio alla potestà programmatoria; la seconda richiede atti di frazionamento o negoziali dai quali emerga in modo non equivoco un intento edificatorio abusivo. La valutazione deve essere complessiva e non atomistica.

• art. 30, comma 7, d.P.R. 380/2001

  nel caso in cui il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale accerti l'effettuazione di lottizzazione di terreni a scopo edificatorio senza la prescritta autorizzazione [...] ne dispone la sospensione

  Il potere di sospensione presuppone l'effettivo accertamento degli elementi costitutivi della lottizzazione abusiva; in assenza di tali elementi l'ordinanza deve essere annullata.

• art. 30, comma 10, d.P.R. 380/2001

  non si applicano comunque alle divisioni ereditarie, alle donazioni fra coniugi e fra parenti in linea retta ed ai testamenti

  La donazione in linea retta, considerata isolatamente, non integra lottizzazione abusiva. La successiva valutazione deve tuttavia considerare l'intera operazione e gli eventuali ulteriori atti negoziali, se idonei a rivelare un intento lottizzatorio.

• art. 23 d.P.R. 380/2001

  La SCIA alternativa al permesso di costruire è soggetta a un regime speciale, distinto da quello della SCIA ordinaria.

• art. 5, comma 2, lett. c), d.l. 70/2011, convertito dalla l. 106/2011

  le disposizioni di cui all'art. 19 della legge 7 agosto 1990 n. 241 [...] non trovano applicazione alle ipotesi di denunzie di attività edilizie sostitutive del permesso di costruire

  L'art. 19 l. 241/1990 non si applica alle denunce o segnalazioni di attività edilizia sostitutive del permesso di costruire.

• art. 19 l. 241/1990

  Il regime ordinario dei poteri inibitori e della loro trasformazione in autotutela non opera per la SCIA alternativa al permesso di costruire.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  I presupposti dell'annullamento d'ufficio non condizionano l'esercizio dei poteri di vigilanza e inibizione relativi a una SCIA alternativa al permesso di costruire, rispetto alla quale il decorso del tempo non determina, da solo, un affidamento tutelabile.

• art. 7 l. 241/1990

  Il contraddittorio procedimentale può risultare assicurato dalla comunicazione al progettista delegato, quando questi rappresenti il segnalante e le sue osservazioni siano valutate dall'amministrazione.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  Un eventuale vizio partecipativo meramente formale non comporta l'annullamento quando il ricorrente non indichi quali ulteriori osservazioni avrebbe potuto presentare e risulti che il contenuto dell'atto non avrebbe potuto essere diverso.

• art. 22, comma 1-bis, l.r. Sicilia 16/2016

  i comuni, nelle more dell'approvazione del PUG, possono disciplinare gli ambiti di applicazione ed eventuali limitazioni [...] mediante l'approvazione con delibera di consiglio comunale di specifico regolamento per il trasferimento di diritti edificatori

  Il Comune può disciplinare, con specifico regolamento, ambiti e limiti del trasferimento dei diritti edificatori, nel rispetto delle destinazioni di zona.

• art. 22, comma 1-quater, l.r. Sicilia 16/2016

  i comuni nell'ambito del proprio territorio possono autorizzare la delocalizzazione di volumetrie sino al 100 per cento del volume ammissibile nella zona omogenea di destinazione finale

  Il trasferimento dei diritti edificatori è soggetto al limite massimo di volumetria ammissibile nella zona di destinazione.

• art. 3, comma 2, lett. 2h), Regolamento comunale per il trasferimento dei diritti edificatori

  il trasferimento dei diritti edificatori in zona urbanistica “E” verde agricolo, con riferimento alla destinazione residenziale, è consentito unicamente per la realizzazione di un singolo edificio unifamiliare

  La limitazione a un singolo edificio unifamiliare in zona agricola è applicabile e costituisce parametro autonomo di legittimità dell'intervento.

• art. 5, punto 1.2, Regolamento comunale per il trasferimento dei diritti edificatori

  nel caso in cui l’area di origine sia dello stesso proprietario dell’area di destinazione, il richiedente il permesso di costruire deve produrre l’atto pubblico unilaterale d’obbligo, registrato e trascritto

  L'atto pubblico unilaterale d'obbligo, registrato e trascritto, è richiesto anche per il trasferimento di volumetria tra fondi appartenenti al medesimo proprietario.

• art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. 196/2003

  La norma è richiamata quale base per l'oscuramento dei dati identificativi della parte.

• art. 9, paragrafo 1, Regolamento (UE) 2016/679

  La norma è richiamata, unitamente alla disciplina nazionale, a tutela dei diritti e della dignità della parte mediante oscuramento dei dati identificativi.

Massime di principio

• La lottizzazione abusiva materiale richiede una valutazione complessiva delle opere realizzate, non limitata alla singola particella, e presuppone una trasformazione urbanistico-edilizia contra legem, un aggravio significativo del carico insediativo o un concreto pregiudizio alla potestà programmatoria dell'amministrazione; la presenza di pochi edifici sparsi, assistiti da titoli edilizi, compatibili con gli indici agricoli e serviti da opere minime coerenti con la destinazione rurale non è di per sé sufficiente.
• La lottizzazione abusiva cartolare non può essere desunta dal solo frazionamento o dalla mera pluralità di vendite, ma richiede un quadro indiziario oggettivo dal quale emerga in modo non equivoco la destinazione edificatoria contra legem e l'intento di realizzare un insediamento incompatibile con la pianificazione urbanistica.
• La donazione tra parenti in linea retta, considerata isolatamente, è esclusa dall'ambito applicativo della disciplina sulla lottizzazione abusiva; tuttavia, la successiva valutazione dell'intera operazione può tenere conto di ulteriori vendite o atti negoziali quando, per caratteristiche, numero, ubicazione e destinazione dei lotti, siano idonei a dimostrare un intento lottizzatorio.
• Alla SCIA alternativa al permesso di costruire non si applica il regime ordinario dell'art. 19 l. 241/1990; il decorso del termine previsto per l'intervento amministrativo non esaurisce i poteri di vigilanza edilizia né rende necessario il ricorso all'annullamento d'ufficio ex art. 21-nonies, e il mero decorso del tempo non determina un affidamento tutelabile del segnalante.
• Il trasferimento o la concentrazione di diritti edificatori tra fondi appartenenti al medesimo proprietario può essere subordinato dal regolamento comunale alla produzione di un atto pubblico unilaterale d'obbligo, registrato e trascritto; l'identità del proprietario dei fondi non esclude l'applicazione di tale formalità quando prevista dalla disciplina comunale.
• Quando un provvedimento amministrativo è sorretto da una pluralità di ragioni autonome, è sufficiente che una di esse resista alle censure e sia idonea, da sola, a sostenere la decisione; le contestazioni relative alle altre motivazioni possono essere assorbite.

Come è indicizzato