Sentenza n. 1810/2026 - Firenze, Sezione 4

Esito

La controversia

Il proprietario ha impugnato la deliberazione comunale del 24 settembre 2025 n. 68, notificata il 15 ottobre 2025, deducendo violazione dell’art. 3 l. 241/1990 eccesso di potere per difetto di istruttoria, carenza dei presupposti e di motivazione e sviamento; ha inoltre lamentato violazione degli artt. 3 e 7 l. 241/1990. La deliberazione aveva dichiarato persistente la servitù di uso pubblico, per dicatio ad patriam, sull’area comprendente piazzale, strada e loggiato, reputata liberamente fruita da fedeli e cittadini per un periodo plurisecolare, e aveva incaricato gli uffici delle conseguenti formalità catastali e immobiliari. Con motivi aggiunti ha impugnato la comunicazione del 25 febbraio 2026, con cui il Comune preannunciava la rimozione della catena il 9 aprile 2026, deducendo illegittimità derivata, difetto di istruttoria, carenza dei presupposti e di motivazione e violazione delle garanzie partecipative. Il ricorrente contestava, in sostanza, l’esistenza dell’uso pubblico e sosteneva che l’utilizzo da parte di singoli non equivalesse a uso della collettività uti cives; aveva apposto la catena nel marzo 2023. Il Comune e il Ministero/Soprintendenza si sono costituiti resistendo. La domanda cautelare monocratica contro la rimozione era stata temporaneamente accolta fino alla camera di consiglio, poi le parti avevano chiesto la fissazione dell’udienza di merito rinunciando alla decisione cautelare collegiale.

La decisione

Il TAR ha preliminarmente ricondotto la controversia alla giurisdizione amministrativa, qualificando la comunicazione del 25 febbraio 2026 non come atto meramente esecutivo, ma come manifestazione della volontà comunale di ripristinare autoritativamente il passaggio, nell’esercizio dell’autotutela possessoria pubblicistica in materia di strade. La sussistenza della servitù è stata quindi esaminata incidentalmente ai sensi dell’art. 8 c.p.a.; la deliberazione consiliare, invece, è stata ritenuta meramente dichiarativa e non provvedimentale, anche quanto al mandato di regolarizzazione catastale e nei registri, attività di natura civilistica. Nel merito, il ricorso e i motivi aggiunti sono stati respinti. Il TAR ha richiamato la presunzione semplice di demanialità prevista dall’art. 22, comma 3, l. 2248/1865, All. F, per piazze e spazi adiacenti alla viabilità pubblica e aperti sul suolo pubblico. Il ricorrente non ha fornito prova adeguata della proprietà esclusiva: le risultanze catastali non provano la proprietà e l’atto notarile parziale non dimostra l’acquisto dell’area; la ricostruzione storica, inoltre, indicava che nel 1783 la “piazza avanti la chiesa” era descritta come confine esterno del compendio ceduto. La legittimazione all’impugnazione è stata comunque riconosciuta al ricorrente quale proprietario frontista con accesso sul piazzale e autore della chiusura. Quanto all’uso pubblico, l’istruttoria e la documentazione storica hanno dimostrato l’uso secolare del piazzale quale unico accesso alla Pieve, documentato almeno dal 1564, per finalità religiose e, almeno dal 1999, anche per manifestazioni culturali; risultavano inoltre numerazione civica e illuminazione pubblica inserita nella rete comunale. Tali elementi erano rimasti sostanzialmente privi di contestazione analitica. È stata respinta la tesi secondo cui occorrerebbe un uso da parte della collettività uti cives contrapposto all’uso uti singuli: per una strada gravata da servitù pubblica è normale l’utilizzo da parte di singoli e non è necessario che tutti gli utenti la frequentino o che l’uso risponda a un’esigenza comune all’intera collettività. Il secondo motivo aggiunto, relativo alla mancata partecipazione procedimentale prima dell’atto di autotutela possessoria, è stato respinto ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990: accertata la servitù e il dovere comunale di intervenire per curare l’interesse pubblico, il contenuto dell’atto non avrebbe potuto essere diverso. Spese compensate per la particolare complessità della materia.

Norme richiamate

• art. 8 c.p.a.

  Nei soli limiti della cognizione incidentale di cui all’art. 8 c.p.a. e per quanto necessario alla decisione del ricorso, la Sezione può pertanto conoscere della questione relativa all’esistenza di un diritto di servitù pubblica sul piazzale antistante la Pieve di San Pietro a Pitiana, ovvero della questione centrale per la valutazione della legittimità dell’atto di autotutela possessoria emanato dall’Amministrazione comunale di Reggello.

  Il giudice amministrativo può accertare incidentalmente l’esistenza della servitù di uso pubblico quando tale questione è presupposto necessario per sindacare la legittimità dell’atto autoritativo di autotutela possessoria, pur spettando al giudice ordinario la cognizione della medesima questione se proposta in via principale.

• art. 22, comma 3, l. 2248/1865, All. F

  In stretta aderenza alla formulazione della norma, si è però formata una giurisprudenza che ha attribuito alla detta previsione normativa natura di presunzione semplice di demanialità che può essere superata dalla dimostrazione dell’esistenza di “convenzioni” che attribuiscano natura privata alla sede stradale.

  La disposizione fonda una presunzione semplice di demanialità per piazze, spazi e vicoli adiacenti alla viabilità pubblica e aperti sul suolo pubblico; la presunzione è superabile con la prova delle consuetudini o convenzioni rilevanti o della preesistente natura privata dell’area.

• art. 64, comma 2, c.p.a.

  Al di là dei consistenti dubbi in ordine all’attuale proprietario del bene (del tutto legittimi, trattandosi di beni di così antica e complessa provenienza), risulta però del tutto indubbio come parte ricorrente non abbia mai dimostrato la proprietà esclusiva del bene e come, peraltro, non abbia neanche adeguatamente contestato le relative deduzioni in materia dell’Avvocatura dello Stato (che sembra avere una posizione processuale diversa da quella propria dell’Amministrazione comunale di Reggello, avendo proposto una serie di argomentazioni difensive estese anche alla radicale contestazione della proprietà del bene in capo allo stesso), così sostanzialmente permettendo alla Sezione di ricavarne le relative conseguenze processuali ai sensi della previsione di cui all’art. 64, 2° comma c.p.a.

  La mancata contestazione adeguata delle deduzioni avversarie sulla proprietà può essere valorizzata dal giudice ai fini della ricostruzione dei fatti rilevanti, secondo la disciplina processuale richiamata.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  Rimane da decidere solo il secondo motivo aggiunto relativo alla violazione delle garanzie partecipative in sede di emanazione dell’atto di autotutela possessoria ovvero ad una censura che risulta essere scriminata dalla previsione di cui all’art. 21-octies, 2° comma della l. 7 agosto 1990, n. 241, in considerazione del “dovere di intervento in capo all’Ente pubblico responsabile relativamente al luogo in cui si è costituita la servitù, nell’ambito delle attività concrete dirette alla cura degli interessi pubblici” affermato dalla stessa giurisprudenza citata da parte ricorrente (Cons. Stato, sez. V, 11 settembre 2025, n. 7288) e della sostanziale dimostrazione giudiziale “che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato”, vista la già rilevata esistenza del diritto di uso pubblico sul bene reso inaccessibile da parte del ricorrente.

  La violazione delle garanzie partecipative non comporta l’annullamento quando, in base all’accertamento compiuto, il contenuto dell’atto non avrebbe potuto essere diverso; nel caso concreto, l’esistenza della servitù e il dovere di intervento dell’ente rendevano inevitabile il ripristino dell’accesso pubblico.

Massime di principio

• Quando la legittimità di un atto autoritativo di autotutela possessoria su una strada o area privata dipende dall’esistenza di una servitù di uso pubblico, il giudice amministrativo può conoscere incidentalmente della servitù ai sensi dell’art. 8 c.p.a.; la controversia sulla servitù proposta in via principale resta distinta e soggetta alla giurisdizione ordinaria.
• La deliberazione comunale che si limita a dichiarare la preesistenza di una servitù di uso pubblico e a disporre attività di regolarizzazione catastale o nei registri immobiliari non ha, per ciò solo, natura provvedimentale: la regolarizzazione attiene a potestà civilistiche. Assume invece natura provvedimentale l’atto con cui il Comune dispone autoritativamente il ripristino del passaggio.
• Ai sensi dell’art. 22, comma 3, l. 2248/1865, All. F, piazze e spazi adiacenti alla viabilità pubblica e aperti sul suolo pubblico sono assistiti da una presunzione semplice di demanialità, superabile con prova contraria idonea, tra cui l’esistenza di consuetudini o convenzioni o la preesistente natura privata dell’area.
• La dicatio ad patriam ricorre quando il proprietario mette volontariamente, inequivocabilmente e continuativamente il bene a disposizione della collettività e segue l’effettivo esercizio dell’uso pubblico; la fruizione può concretarsi anche nell’accesso di singoli utenti e non richiede l’uso da parte dell’intera collettività o un’esigenza comune a tutti.
• La mancata partecipazione procedimentale non determina l’annullamento quando, per le circostanze accertate e il dovere dell’amministrazione di curare l’interesse pubblico, risulti dimostrato che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso, ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990.

Come è indicizzato