Sentenza n. 245/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Esito

La controversia

L’appellante ha impugnato la sentenza del TAR Sicilia n. 482/2025, deducendo l’illegittimità dell’ordinanza comunale adottata ai sensi dell’art. 30 d.P.R. 380/2001. Ha censurato, anzitutto, l’omessa comunicazione di avvio del procedimento e la violazione delle garanzie partecipative, evidenziando la complessità della ricostruzione della lottizzazione, la sua risalenza temporale e l’assenza di ragioni di urgenza. Ha inoltre dedotto che l’Amministrazione avrebbe applicato in modo automatico e indifferenziato gli effetti acquisitivi e demolitori della lottizzazione abusiva nei confronti dell’attuale proprietario, senza accertarne la posizione soggettiva, la buona fede, l’affidamento e lo standard di diligenza concretamente esigibile, e senza una motivazione individualizzata. È stata contestata anche l’applicazione retroattiva dell’art. 30 d.P.R. 380/2001 e dell’art. 18 l. 47/1985 a condotte collocate, secondo la ricostruzione amministrativa, negli anni 1982-1987, anteriormente alla disciplina del 1985, sostenendo che la permanenza degli effetti della lottizzazione non equivale alla permanenza della condotta illecita. L’appellante ha poi denunciato la contraddittorietà dell’azione comunale: il Comune avrebbe rilasciato concessioni in sanatoria per manufatti ricadenti nel medesimo contesto e avrebbe gestito l’area mediante strumenti di recupero, salvo poi fondare la contestazione sulla persistente qualificazione dell’area come zona agricola, senza raccordare tali precedenti attività con la successiva applicazione dell’apparato ablatorio. Sono stati dedotti difetto di istruttoria e motivazione, eccesso di potere per contraddittorietà, illogicità, disparità di trattamento e sviamento dalla causa tipica. Infine, è stata censurata la sentenza di primo grado per avere scambiato la numerazione e l’oggetto dei motivi, omettendo l’esame di una censura effettivamente proposta e fornendo risposte non pertinenti.

La decisione

Il CGARS ha accolto l’appello e riformato la sentenza del TAR, annullando l’ordinanza comunale e gli atti impugnati in primo grado. Ha ritenuto fondato il motivo relativo alla partecipazione procedimentale: l’accertamento della lottizzazione abusiva richiede la ricostruzione complessa di una pluralità di atti negoziali e trasformazioni materiali e non costituisce una mera constatazione automatica. L’omessa comunicazione di avvio non poteva essere neutralizzata mediante l’art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990, poiché l’apporto partecipativo avrebbe potuto incidere sulla ricostruzione dei fatti e sulla qualificazione dell’operazione come lottizzazione, soprattutto in una vicenda risalente e idonea a condurre all’acquisizione ablativa. Non è stata ravvisata alcuna urgenza concreta tale da giustificare la compressione del contraddittorio. Il Collegio ha inoltre ritenuto illegittima la motivazione dell’ordinanza perché sostanzialmente oggettiva e standardizzata: l’Amministrazione non aveva individualizzato la posizione dell’acquirente sopravvenuto, né verificato la sua buona fede, il suo affidamento, la diligenza esigibile e le ragioni per cui l’esito più gravoso dovesse ricadere proprio su di lui. La buona fede non sana l’illecito, ma impone, quando l’azione amministrativa tende allo spossessamento di un terzo sopravvenuto, un’istruttoria e una motivazione rafforzate. Il Collegio ha poi accolto la censura sull’intertemporalità, distinguendo tra condotta lottizzatoria e permanenza dei suoi effetti: la protrazione nel tempo della trasformazione urbanistica non consente, da sola, di applicare retroattivamente sanzioni introdotte dopo l’esaurimento della condotta. L’Amministrazione deve individuare e collocare temporalmente l’ultimo atto o intervento integrante il programma lottizzatorio e dimostrare che la condotta sia proseguita oltre l’entrata in vigore della disciplina sopravvenuta. È stata ritenuta fondata anche la censura relativa alla mancata considerazione delle pregresse sanatorie e degli strumenti di recupero: tali vicende non impediscono in astratto l’accertamento della lottizzazione, ma impongono al Comune di spiegare il raccordo tra la sanatoria dei singoli manufatti, il riordino urbanistico complessivo e l’attivazione dell’apparato ablatorio dell’art. 30, evitando contraddizioni e motivazioni stereotipate. Infine, il CGARS ha rilevato che il TAR aveva confuso l’oggetto dei motivi di ricorso e omesso l’esame di una censura, con violazione del dovere di motivazione e della corrispondenza tra chiesto e pronunciato. Le spese del doppio grado sono state compensate in ragione dell’ambiguità degli orientamenti giurisprudenziali.

Norme richiamate

• art. 30 d.P.R. 380/2001

  Disciplina il potere comunale di accertamento della lottizzazione abusiva, la sospensione dei lavori, il divieto di disporre dei suoli e delle opere e la conseguente acquisizione delle aree e demolizione delle opere. Il suo esercizio, quando incide su acquirenti sopravvenuti e può produrre effetti ablatori, richiede istruttoria e motivazione individualizzate.

• art. 7 l. 241/1990

  Impone la comunicazione di avvio del procedimento, ritenuta necessaria per l’accertamento complesso della lottizzazione abusiva, in assenza di concrete ragioni di urgenza.

• art. 9 l.r. Sicilia 7/2019

  È richiamato quale base regionale delle garanzie partecipative nel procedimento amministrativo siciliano.

• art. 12 l.r. Sicilia 7/2019

  “audizione personale” della quale viene redatto verbale scritto allegato al fascicolo istruttorio; “l’amministrazione ha l’obbligo di valutare i risultati in sede di decisione”

  Rafforza i diritti partecipativi, includendo l’audizione personale e l’obbligo dell’Amministrazione di valutarne gli esiti.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  La sanatoria del vizio partecipativo opera solo se l’Amministrazione dimostra e il giudice verifica rigorosamente che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso. Non è applicabile automaticamente quando la partecipazione può incidere sull’accertamento e sulla qualificazione della lottizzazione.

• art. 18 l. 47/1985

  Tipizza la lottizzazione abusiva; la sua applicazione non può retroagire a condotte già esaurite prima della sua entrata in vigore.

• art. 1 l. 689/1981

  Fondamento dell’irretroattività delle sanzioni amministrative; impedisce di applicare la disciplina sanzionatoria sopravvenuta a una condotta lottizzatoria già esaurita.

• art. 29 l. 47/1985

  Richiamato, insieme all’art. 35, comma 13, quale componente del meccanismo speciale di definizione e recupero urbanistico dei nuclei abusivi sanati o in corso di sanatoria.

• art. 35, comma 13, l. 47/1985

  Concorre a imporre il raccordo tra sanatoria dei singoli manufatti e riassetto urbanistico complessivo dei nuclei abusivi.

• art. 2, comma 54, l. 662/1996

  Richiamato quale ulteriore fondamento del dovere di definizione e recupero urbanistico dei nuclei abusivi, anche mediante strumenti sostitutivi in caso di inerzia.

• art. 28, comma 1, l. 89/1913

  “non può ricevere atti espressamente proibiti dalla legge”

  Richiamato per evidenziare il ruolo del notaio nella circolazione immobiliare e l’incidenza delle forme pubbliche e della pubblicità legale sulla valutazione della buona fede dell’acquirente.

Massime di principio

• L’accertamento della lottizzazione abusiva, fondato sulla ricostruzione complessa e globale di una pluralità di atti negoziali e trasformazioni materiali, richiede la comunicazione di avvio del procedimento quando non sussistano concrete ragioni di urgenza; la partecipazione non può essere esclusa per il solo carattere vincolato delle misure conseguenti.
• L’art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990 non consente di neutralizzare automaticamente l’omessa partecipazione nel procedimento di accertamento della lottizzazione abusiva: l’Amministrazione deve dimostrare che il contributo dell’interessato non avrebbe potuto incidere né sulla ricostruzione dei fatti né sulla qualificazione giuridica della vicenda.
• Quando l’applicazione dell’art. 30 d.P.R. 380/2001 può condurre all’acquisizione del bene nei confronti di un acquirente sopravvenuto, l’Amministrazione deve distinguere l’accertamento oggettivo del fenomeno lottizzatorio dalla giustificazione dell’effetto ablatorio verso il destinatario concreto, svolgendo un’istruttoria e adottando una motivazione individualizzate sulla sua posizione, sulla diligenza, sulla buona fede e sull’affidamento maturato.
• La permanenza degli effetti della lottizzazione abusiva non equivale alla permanenza della condotta: le sanzioni amministrative sopravvenute non possono applicarsi retroattivamente a condotte già esaurite, salvo che sia dimostrato che gli atti o gli interventi integranti il programma lottizzatorio siano proseguiti oltre l’entrata in vigore della disciplina sanzionatoria.
• Il rilascio di sanatorie per singoli manufatti non impedisce in astratto l’accertamento della lottizzazione abusiva, ma impone all’Amministrazione di motivare il raccordo tra le sanatorie, il riordino urbanistico complessivo del nucleo e l’attivazione delle misure dell’art. 30 d.P.R. 380/2001; l’omessa spiegazione di tale raccordo può integrare difetto di motivazione e contraddittorietà dell’azione amministrativa.
• La sentenza amministrativa deve esaminare le censure effettivamente proposte e fornire risposte pertinenti, riconoscibili e controllabili; lo scambio dell’oggetto dei motivi e l’omessa pronuncia su una censura determinano un vizio di motivazione e di corrispondenza tra chiesto e pronunciato.

Come è indicizzato