Sentenza n. 1106/2026 - Catania, Sezione 5

Esito

La controversia

Il ricorrente ha chiesto la declaratoria dell’illegittimità del silenzio serbato dal Comune sull’istanza del 17 giugno 2024, relativa a un piano di lottizzazione turistico in variante al PRG per la realizzazione di un residence turistico-ricettivo su terreni classificati in zona agricola, nonché l’ordine di provvedere e la nomina di un commissario ad acta in caso di ulteriore inerzia. Ha dedotto: la violazione dell’art. 2 l. 241/1990 e dell’obbligo di concludere il procedimento con un provvedimento espresso, assumendo che l’istanza fosse legittima, completa e ammissibile e che il Comune avesse già riconosciuto la legittimità della proposta; la violazione della disciplina speciale dell’art. 8 d.P.R. 160/2010, sostenendo che il SUAP avrebbe dovuto istruire la proposta, convocare la conferenza di servizi e trasmettere l’esito al Consiglio comunale; la lesione del legittimo affidamento e dei principi di buona fede e correttezza, in ragione della protratta inerzia e del pregiudizio arrecato all’iniziativa economica. Nelle more del giudizio il Comune ha adottato un provvedimento del 20 febbraio 2026 con cui ha accertato la carenza dei presupposti di legge, disposto la non attivazione della procedura di variante urbanistica e rigettato l’istanza. Il ricorrente ha contestato tale atto con memoria non notificata, deducendo, tra l’altro, l’incompetenza del responsabile dell’ufficio tecnico, la natura meramente endoprocedimentale dell’atto e l’omessa convocazione della conferenza di servizi.

La decisione

Il TAR ha dichiarato la cessazione della materia del contendere. Nel giudizio sul silenzio, l’interesse tutelato consiste nell’ottenere una formale manifestazione di volontà dell’amministrazione, favorevole o sfavorevole, e presupposto della condanna è che, al momento della decisione, persista l’inerzia. Il provvedimento comunale del 20 febbraio 2026 è stato ritenuto un atto ultimativo del procedimento, poiché ha espresso la volontà dell’amministrazione di non attivare la procedura di variante e di rigettare l’istanza; pertanto, è venuto meno l’interesse alla decisione sul silenzio. Le contestazioni relative alla legittimità sostanziale e alla competenza del responsabile comunale non potevano essere esaminate nel giudizio avverso il silenzio, ma avrebbero dovuto essere proposte con rituale impugnazione del provvedimento sopravvenuto. La memoria non notificata non era idonea ad ampliare il thema decidendum né a introdurre motivi aggiunti. Le spese sono state poste a carico del Comune in ragione della soccombenza virtuale, poiché il provvedimento è intervenuto solo dopo la proposizione del ricorso e oltre il termine di conclusione del procedimento, con liquidazione di euro 1.000 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 2 l. 241/1990

  Impone all’amministrazione l’obbligo di concludere il procedimento mediante un provvedimento espresso entro il termine previsto.

• art. 8 d.P.R. 160/2010

  Nei comuni in cui lo strumento urbanistico non individua aree destinate all'insediamento di impianti produttivi o individua aree insufficienti, fatta salva l'applicazione della relativa disciplina regionale, l'interessato può richiedere al responsabile del SUAP la convocazione della conferenza di servizi di cui agli articoli da 14 a 14-quinquies della legge 7 agosto 1990, n. 241, e alle altre normative di settore, in seduta pubblica. Qualora l'esito della conferenza di servizi comporti la variazione dello strumento urbanistico, ove sussista l'assenso della Regione espresso in quella sede, il verbale è trasmesso al Sindaco ovvero al Presidente del Consiglio comunale, ove esistente, che lo sottopone alla votazione del Consiglio nella prima seduta utile.

  Prevede una procedura eccezionale di variante urbanistica tramite SUAP, con possibile convocazione della conferenza di servizi e successiva sottoposizione dell’esito al Consiglio comunale. Nel caso concreto, il TAR non ha scrutinato la legittimità del diniego né la corretta applicazione della disposizione, riservando tali questioni a un eventuale giudizio di impugnazione dell’atto.

• artt. 31 e 117 c.p.a.

  Nel giudizio avverso il silenzio l’oggetto è il mancato esercizio del potere amministrativo; la condanna a provvedere presuppone che l’inerzia persista al momento della pronuncia.

• art. 31, comma 3, c.p.a.

  È richiamato quale eccezione alla regola per cui il bene della vita tutelato nel giudizio sul silenzio consiste nell’ottenimento di una formale manifestazione di volontà, quale che sia il suo contenuto.

• art. 34, comma 5, c.p.a.

  Consente, quando nel corso del giudizio viene meno l’interesse alla decisione per sopravvenuta definizione del procedimento, la declaratoria di cessazione della materia del contendere.

Massime di principio

• Nel giudizio avverso il silenzio della pubblica amministrazione, la condanna a provvedere presuppone che, al momento della pronuncia, persista l’inerzia dell’amministrazione; se nelle more viene adottato un provvedimento ultimativo, favorevole o sfavorevole, viene meno l’interesse alla decisione sul silenzio e deve essere dichiarata la cessazione della materia del contendere.
• Ai fini del giudizio sul silenzio, costituisce provvedimento ultimativo anche un atto di rigetto dell’istanza o di non attivazione della procedura, purché esprima una formale manifestazione di volontà dell’amministrazione; la legittimità sostanziale dell’atto e la competenza dell’organo emanante sono questioni da dedurre mediante rituale impugnazione dell’atto stesso.
• Nel giudizio avverso il silenzio non possono essere introdotte, mediante una memoria difensiva non notificata, contestazioni rivolte contro il provvedimento sopravvenuto, poiché la memoria può illustrare i motivi già dedotti ma non ampliare il thema decidendum né sostituire i motivi aggiunti notificati.
• La sopravvenuta adozione del provvedimento conclusivo non esclude necessariamente la condanna dell’amministrazione alle spese: quando l’atto interviene solo dopo la proposizione del ricorso e oltre il termine di conclusione del procedimento, la regolazione può avvenire secondo il criterio della soccombenza virtuale.

Come è indicizzato