Sentenza n. 5321/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

La controversia riguarda una struttura privata, già autorizzata e accreditata per attività di diagnostica per immagini, che aveva installato un’apparecchiatura di risonanza magnetica open a basso campo, pari a 0,3 tesla, e aveva chiesto di utilizzarla anche per esami total body, concernenti tra l’altro encefalo, massiccio facciale, bacino e rachide cervicale. La Regione aveva respinto l’istanza sia perché la domanda avrebbe dovuto essere presentata al Comune competente, secondo l’iter previsto dalla normativa statale e regionale, sia perché le apparecchiature RMN settoriali a basso campo non possono essere utilizzate per prestazioni total body o per l’esame di settori d’organo. La struttura aveva impugnato il diniego deducendo, tra l’altro, la formazione del silenzio-assenso per decorso del termine di sessanta giorni, l’obbligo della Regione di trasmettere l’istanza al Comune o di attivare una conferenza di servizi, l’erronea interpretazione della disciplina tecnica, la violazione degli artt. 3, 32 e 41 Cost. e degli artt. 101 e seguenti TFUE per asserita restrizione della concorrenza, il contrasto con circolari ministeriali, linee guida tecniche ed evidenze scientifiche, nonché il difetto di contraddittorio procedimentale. Il TAR aveva escluso la formazione del silenzio-assenso, ma aveva accolto il ricorso nel merito, ritenendo che le RMN open di nuova generazione potessero svolgere prestazioni total body quando tecnologicamente idonee. La Regione ha appellato tale statuizione sostenendo che la disciplina limita le apparecchiature settoriali alle articolazioni degli arti e alla biomeccanica vertebrale e che, comunque, l’istanza non era stata correttamente presentata al Comune.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello e riformato la sentenza del TAR, respingendo integralmente il ricorso originario. In primo luogo, ha interpretato l’art. 3, comma 2, del d.P.R. n. 542/1994, il D.M. 14 gennaio 2021 e il Regolamento regionale n. 9/2022 nel senso che le apparecchiature RMN settoriali a basso campo, con campo magnetico non superiore a 0,5 tesla e magnete non superconduttore, sono esenti dall’autorizzazione soltanto per gli esami relativi alle grandi e piccole articolazioni degli arti e alla biomeccanica vertebrale nei limiti previsti dalla disciplina tecnica. Tali apparecchiature non possono essere utilizzate per esami total body, per il corpo intero, per il rachide in toto o per i settori d’organo; per tali prestazioni opera il regime autorizzatorio delle grandi macchine. Il precedente del Consiglio di Stato n. 3140/2017 è stato ritenuto erroneamente interpretato dal TAR, poiché riguardava indagini segmentarie muscolo-scheletriche, non esami total body o neurologici. Le limitazioni sono state ritenute coerenti anche con le esigenze di affidabilità diagnostica, poiché l’impiego delle apparecchiature a basso campo per distretti diversi da quelli normativamente previsti può comportare minore sensibilità e risultati falsamente negativi. Sono state quindi respinte le censure fondate sulla concorrenza e sugli artt. 3, 32 e 41 Cost., non risultando la limitazione anticoncorrenziale, ma giustificata da ragioni tecniche e di tutela dell’affidabilità delle prestazioni sanitarie. In secondo luogo, il Collegio ha ritenuto decisivo il mancato rispetto dell’iter autorizzatorio previsto dall’art. 8 ter del d.lgs. n. 502/1992 e dagli artt. 5 e 7 della l.r. Puglia n. 9/2017: l’istanza doveva essere presentata al Comune, cui spettava verificare i titoli e la conformità urbanistico-edilizia e richiedere alla Regione la verifica di compatibilità, sentita l’ASL. La verifica regionale costituisce un segmento interno del procedimento e non un procedimento autonomamente attivabile dal privato. La Regione non era tenuta a trasmettere l’istanza al Comune, trattandosi di incompetenza assoluta e non relativa. Non è stata ravvisata neppure una violazione delle garanzie partecipative, poiché la disciplina di settore non prevede una fase partecipativa ulteriore rispetto alla presentazione dell’istanza. Il Consiglio di Stato ha inoltre precisato che, una volta accertata la legittimità del provvedimento per il mancato rispetto dell’iter procedimentale, il ricorrente non aveva più interesse all’esame dell’ulteriore motivazione di merito, trattandosi di provvedimento plurimotivato: anche l’eventuale accoglimento della censura sul merito non avrebbe comportato l’annullamento del diniego. Le spese del doppio grado sono state compensate per la peculiarità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 3, comma 2, d.P.R. n. 542/1994

  le apparecchiature r.m. "settoriali" - dedicate, cioè, agli arti utilizzanti elettromagneti e/o magneti permanenti o misti, con valori di campo statico di induzione magnetica non superiori a 0,5 tesla, non sono soggette a autorizzazione all’installazione ed all’uso

  L’esenzione autorizzatoria riguarda le apparecchiature settoriali destinate agli arti e non consente l’utilizzo dell’apparecchiatura per prestazioni total body o per settori d’organo.

• D.M. 14 gennaio 2021, art. 2, comma 1

  Le apparecchiature a risonanza magnetica settoriali di nuova generazione, con campo magnetica non superiore a 0,5 tesla e con magnete non superconduttore, destinate all’esecuzione di esami diagnostici per lo studio delle grandi e piccole articolazioni degli arti (...) e della biomeccanica vertebrale (...) non sono soggette ad autorizzazione

  Le apparecchiature RMN settoriali di nuova generazione sono esenti da autorizzazione soltanto per gli ambiti diagnostici espressamente indicati dalla norma; l’esenzione non si estende alle prestazioni total body, al corpo intero, al rachide in toto o ai settori d’organo.

• art. 8 ter, comma 3, d.lgs. n. 502/1992

  Per la realizzazione di strutture sanitarie e socio-sanitarie il comune acquisisce (...) la verifica di compatibilità del progetto da parte della regione

  Il Comune è il soggetto procedente che deve acquisire dalla Regione la verifica di compatibilità del progetto; tale verifica regionale non costituisce un procedimento autonomamente attivabile direttamente dal privato.

• art. 5 l.r. Puglia n. 9/2017

  sono soggette ad autorizzazione sia le strutture per la diagnostica per immagini con utilizzo delle grandi macchine, sia le attività di diagnostica per immagini senza utilizzo di grandi macchine

  Anche l’attività diagnostica per immagini senza utilizzo di grandi macchine è soggetta al regime autorizzatorio regionale previsto dalla disciplina pugliese.

• art. 7 l.r. Puglia n. 9/2017

  I soggetti pubblici e privati (...) inoltrano al comune competente per territorio istanza di autorizzazione alla realizzazione della struttura (...) Il comune (...) richiede alla Regione la verifica di compatibilità

  L’istanza deve essere presentata al Comune, che verifica i titoli e la conformità urbanistico-edilizia e trasmette la richiesta alla Regione; il mancato rispetto di tale passaggio impedisce la corretta instaurazione del procedimento.

• art. 5 d.P.R. n. 542/1994

  l’autorizzazione regionale “si intende concessa”

  La questione del silenzio-assenso non può operare quando il procedimento non è stato correttamente instaurato secondo la disciplina che impone la presentazione dell’istanza al Comune e il successivo coinvolgimento regionale.

• art. 101 c.p.a.

  Consente la riproposizione in appello dei motivi non esaminati dal giudice di primo grado; nel caso concreto, le censure riproposte sono state respinte o ritenute superate dall’accertamento della legittimità del diniego.

• artt. 3, 32 e 41 Cost.

  Le limitazioni all’utilizzo delle apparecchiature RMN settoriali non violano i principi di uguaglianza, tutela della salute e libertà di iniziativa economica, essendo giustificate dalle caratteristiche tecniche e dall’affidabilità diagnostica delle prestazioni.

• artt. 101 e seguenti TFUE

  La disciplina che riserva le prestazioni total body alle apparecchiature autorizzate come grandi macchine non costituisce, per le ragioni tecniche considerate dal giudice, un’illegittima barriera anticoncorrenziale.

Massime di principio

• Le apparecchiature di risonanza magnetica settoriali a basso campo, con campo magnetico non superiore a 0,5 tesla e magnete non superconduttore, sono esenti dall’autorizzazione soltanto per gli esami relativi alle articolazioni degli arti e alla biomeccanica vertebrale nei limiti espressamente previsti dalla disciplina tecnica; non possono essere impiegate per prestazioni total body, per il corpo intero, per il rachide in toto o per i settori d’organo.
• La qualificazione di un’apparecchiatura RMN come open o di nuova generazione non consente di superare i limiti normativi propri delle apparecchiature settoriali: l’eventuale maggiore idoneità tecnologica può ampliare gli esami segmentari muscolo-scheletrici consentiti, ma non trasforma la macchina in una grande macchina né abilita alle prestazioni total body.
• Nel procedimento autorizzatorio sanitario disciplinato dall’art. 8 ter del d.lgs. n. 502/1992 e dalla normativa regionale pugliese, l’istanza deve essere presentata al Comune competente, che verifica i titoli e la conformità urbanistico-edilizia e richiede alla Regione la verifica di compatibilità; il segmento regionale non è un procedimento autonomamente attivabile direttamente dal privato.
• Quando l’interessato presenta l’istanza a un’amministrazione diversa da quella individuata dalla legge quale soggetto procedente, e si verte in un’ipotesi di incompetenza assoluta, l’amministrazione destinataria non è tenuta a trasmettere d’ufficio la domanda all’autorità competente.
• In presenza di un provvedimento plurimotivato, l’accertamento della legittimità di una motivazione autonomamente sufficiente priva il ricorrente di interesse all’esame delle ulteriori motivazioni, poiché l’eventuale caducazione di queste ultime non potrebbe comunque condurre all’annullamento dell’atto.

Come è indicizzato