Sentenza n. 4091/2026 - Milano, Sezione 5

Esito

La controversia

La ricorrente ha contestato il mancato finanziamento, per l'anno 2023, della funzione di didattica universitaria svolta presso la propria struttura. Ha dedotto: 1) eccesso di potere per difetto di presupposto e carenza di motivazione, poiché la DGR impugnata richiamava i criteri della DGR XI/2014 del 2019, già annullata dal Consiglio di Stato, senza considerare gli effetti di tale annullamento; 2) violazione dell'art. 27-bis della l.r. Lombardia n. 33/2009, assumendo che la Regione non potesse sopprimere il sistema delle funzioni non tariffate in presenza del distinto canale delle maggiorazioni tariffarie; 3) eccesso di potere per erroneità della motivazione e travisamento degli atti istruttori, poiché la Regione avrebbe interpretato le indicazioni dell'agenzia regionale di controllo come dirette alla soppressione della didattica universitaria, mentre esse avrebbero raccomandato soltanto una riconduzione a unità del sistema di finanziamento; 4) violazione dell'affidamento, del buon andamento, ingiustizia manifesta e difetto assoluto di motivazione, per non avere la Regione considerato la posizione delle strutture che, pur continuando a svolgere attività didattica e sostenendone i costi, non potevano accedere alle maggiorazioni tariffarie per la mancanza dei relativi requisiti. La Regione ha chiesto il rinvio della causa in attesa dell'appello avverso precedenti sentenze del TAR e ha contestato la sussistenza di un affidamento tutelabile, anche in ragione del tempo trascorso e dell'indennizzo già corrisposto.

La decisione

Il TAR ha respinto la richiesta di rinvio, ritenendo insussistente una situazione eccezionale idonea a incidere sul diritto di difesa ai sensi dell'art. 73, comma 1-bis, c.p.a. e non ravvisando neppure i presupposti per una sospensione facoltativa del processo. Nel merito ha accolto i primi e terzi motivi, ritenendoli assorbenti. La DGR XII/2334 aveva applicato i criteri della DGR XI/2014/2019 per escludere la didattica universitaria dalle funzioni non tariffate; tuttavia, tale DGR era stata già annullata dal Consiglio di Stato. Il richiamo a un provvedimento annullato non può costituire adeguata motivazione per relationem, perché fonda il nuovo atto su un presupposto ormai inefficace e illegittimo. La Regione avrebbe dovuto rinnovare la disciplina programmatoria e motivare nuovamente la scelta, nel rispetto dell'effetto conformativo derivante dai precedenti giudicati. Il Collegio ha inoltre richiamato le successive pronunce che avevano dichiarato nulla la DGR XI/7126/2022 e annullato le DGR XI/6708/2022, XII/46/2023 e XII/179/2023, evidenziando che la Regione, ove intendesse sopprimere la funzione, conserva discrezionalità in ordine all'an della scelta, ma deve motivare specificamente sia l'esistenza del sacrificio imposto alle strutture prive dei requisiti per le maggiorazioni tariffarie sia le modalità del sacrificio. Devono essere considerate misure transitorie, finanziamenti per ulteriori annualità o meccanismi di adeguamento al nuovo regime, secondo un bilanciamento proporzionato degli interessi. La DGR XII/2334 è stata annullata nei limiti dell'interesse della ricorrente, con obbligo di riedizione del potere secondo l'effetto conformativo indicato in sentenza. Le ulteriori censure sono state assorbite. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 8-quinquies d.lgs. 502/1992

  Richiamato quale base della disciplina delle funzioni non tariffate e dei rapporti di finanziamento del servizio sanitario.

• art. 8-sexies d.lgs. 502/1992

  Richiamato quale riferimento normativo per le funzioni assistenziali e per la disciplina delle funzioni non coperte da tariffe predefinite.

• art. 27-bis l.r. Lombardia n. 33/2009

  Disciplina il canale delle maggiorazioni tariffarie, distinto dalle funzioni non tariffate; i requisiti per accedere alle maggiorazioni rilevano nel bilanciamento e nella tutela delle strutture non in grado di soddisfarli.

• art. 3 l. 241/1990

  Impone una motivazione adeguata e impedisce che il provvedimento sia fondato, per relationem, su un atto già annullato; la motivazione deve esplicitare le ragioni della scelta e del sacrificio degli interessi privati coinvolti.

• art. 73, comma 1-bis, c.p.a.

  Il rinvio della trattazione è ammissibile soltanto in presenza di situazioni eccezionali, costituite da gravi ragioni incidenti sulle fondamentali esigenze di difesa.

• art. 39 c.p.a.

  Richiamato insieme all'art. 337 c.p.c. per la disciplina della sospensione facoltativa del processo amministrativo.

• art. 337, comma 2, c.p.c.

  Quando l'autorità di una sentenza è invocata in un diverso processo, questo può essere sospeso se tale sentenza è impugnata

  La sospensione del processo pregiudicato è facoltativa e richiede una valutazione giudiziale circa la concreta controvertibilità della decisione pregiudicante.

• art. 34, comma 1, lett. e), c.p.a.

  Consente al giudice di specificare l'effetto conformativo della pronuncia di annullamento e di imporre la riedizione del potere secondo i criteri risultanti dalla decisione.

• art. 8, comma 1, l.r. Lombardia n. 19/2025

  Richiamato per evidenziare il successivo intervento legislativo regionale che ha eliminato, dal 2026, il requisito relativo alla prevalente instaurazione di rapporti di lavoro dipendente ai fini delle maggiorazioni tariffarie.

Massime di principio

• Un provvedimento amministrativo non può motivare per relationem mediante il richiamo a un atto presupposto già annullato in sede giurisdizionale: l'annullamento elimina l'efficacia dell'atto richiamato e determina l'insussistenza del presupposto motivazionale del nuovo provvedimento.
• Quando l'amministrazione riedita il potere dopo un giudicato di annullamento, deve rispettare l'effetto conformativo della pronuncia e svolgere una nuova valutazione autonoma, non potendo limitarsi a riprodurre i criteri o le motivazioni dell'atto annullato.
• La scelta regionale di sopprimere una funzione non tariffata può rientrare nella discrezionalità amministrativa, ma deve essere accompagnata da una motivazione rafforzata sul sacrificio imposto alle strutture che hanno fatto affidamento sul precedente finanziamento e che non possono accedere al regime alternativo delle maggiorazioni tariffarie.
• Nel passaggio a un regime di finanziamento più restrittivo, il principio di proporzionalità impone all'amministrazione di considerare misure transitorie, finanziamenti temporanei, termini di adeguamento o incentivi, indicando le ragioni per cui tali alternative siano accolte o escluse.
• La richiesta di rinvio della trattazione ai sensi dell'art. 73, comma 1-bis, c.p.a. può essere accolta solo in presenza di situazioni eccezionali e di gravi ragioni incidenti sulle esigenze fondamentali di difesa; la mera pendenza di un appello relativo a una pronuncia connessa non è sufficiente.

Come è indicizzato