Corte di giustizia, Sentenza C-560/18

Impugnazione contro il non luogo a statuire in materia di accesso ai documenti

La pronuncia riguarda un’impugnazione ex articolo 56 dello Statuto della Corte di giustizia contro un’ordinanza del Tribunale che aveva dichiarato che non vi era più luogo a statuire su un ricorso di annullamento relativo al diniego di accesso a due pareri circostanziati emessi nell’ambito di una procedura di notifica. La controversia si colloca nel quadro del regolamento n. 1049/2001 sull’accesso del pubblico ai documenti delle istituzioni UE e tocca anche il rapporto con un procedimento per inadempimento ex articolo 258 TFUE.

Fatti e procedimento principale

L’Igpour aveva chiesto alla Commissione l’accesso a due pareri circostanziati: uno della Commissione e uno della Repubblica di Malta, relativi a un progetto di legge polacco notificato nell’ambito della procedura prevista dalla direttiva 98/34/CE. La Commissione aveva negato l’accesso invocando l’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, sostenendo che la divulgazione avrebbe pregiudicato gli obiettivi delle attività di indagine, poiché i pareri erano inscindibilmente connessi a un procedimento per inadempimento in corso contro la Polonia.

Nel corso del giudizio dinanzi al Tribunale, la Commissione ha chiuso il procedimento per inadempimento e poi ha concesso l’accesso ai documenti. Ha quindi chiesto che fosse dichiarato il non luogo a statuire per sopravvenuta mancanza di oggetto. Il Tribunale ha accolto tale impostazione, ritenendo che non fosse dimostrata la persistenza dell’interesse ad agire della ricorrente.

Questioni esaminate in impugnazione

La ricorrente ha articolato cinque motivi. I primi due contestavano la valutazione del Tribunale sulla persistenza dell’interesse ad agire e sul rischio di sottrazione della Commissione a un controllo giurisdizionale effettivo. I terzi e quarti motivi riguardavano la possibilità di fondare l’interesse su un eventuale ricorso per risarcimento danni e sul preteso onere di reiterare le censure in tale eventuale giudizio. Il quinto motivo, sollevato per la prima volta in impugnazione, sosteneva che l’annullamento delle decisioni avrebbe costituito un mezzo di riparazione del danno morale subito dall’organizzazione professionale.

Normativa rilevante

La Corte richiama, in particolare, l’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, che consente di rifiutare l’accesso quando la divulgazione arrechi pregiudizio alla tutela degli obiettivi delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile, salvo interesse pubblico prevalente. Sono inoltre richiamati l’articolo 258 TFUE, la direttiva 98/34/CE, sostituita dalla direttiva (UE) 2015/1535, nonché gli articoli 15, 42 e 47 della Carta dei diritti fondamentali.

Ragionamento della Corte sull’interesse ad agire

La Corte ricorda che oggetto della controversia e interesse ad agire devono permanere fino alla decisione, altrimenti il ricorso diviene privo di oggetto. In talune ipotesi l’interesse può sopravvivere alla cessazione degli effetti dell’atto impugnato, se l’annullamento può evitare la ripetizione dell’illegittimità. Tuttavia, tale persistenza va valutata concretamente e non in astratto.

Nel caso di specie, la Corte osserva che il diniego della Commissione si fondava su una presunzione generale di riservatezza già riconosciuta dalla propria giurisprudenza per i documenti relativi a procedimenti precontenziosi di infrazione. Perciò, l’argomento della ricorrente secondo cui la Commissione potrebbe in futuro riproporre la stessa interpretazione del regolamento n. 1049/2001 è, in sostanza, un tentativo di rimettere in discussione una presunzione già ammessa dalla Corte. La situazione concreta non è paragonabile a quella della causa ClientEarth, in cui veniva contestata per la prima volta l’applicazione di una presunzione generale a una nuova categoria di documenti.

La Corte conferma quindi che il Tribunale ha correttamente ritenuto non probabile la ripetizione, in futuro, dell’illegittimità così come lamentata nel caso specifico, e ha escluso che esistessero ragioni particolari per considerare la ricorrente “particolarmente esposta” a future applicazioni della stessa presunzione.

Controllo giurisdizionale effettivo e Carta dei diritti fondamentali

La Corte respinge anche l’argomento secondo cui la declaratoria di non luogo a statuire avrebbe consentito alla Commissione di sottrarsi a un controllo giurisdizionale effettivo. Richiama la propria giurisprudenza secondo cui l’articolo 47 della Carta non modifica il sistema di controllo giurisdizionale previsto dai Trattati, né le condizioni di ricevibilità dei ricorsi diretti, e dunque non altera le regole sull’interesse ad agire.

Di conseguenza, il Tribunale non ha commesso errori di diritto nel ritenere che non si potesse generalizzare l’assunto secondo cui ogni ricorrente inizialmente destinatario di un diniego di accesso conserverebbe sempre interesse a ottenere una pronuncia di merito anche dopo la successiva divulgazione dei documenti.

Ricorso per risarcimento danni e danno subito

Quanto alla possibilità di fondare l’interesse su un futuro ricorso risarcitorio, la Corte ribadisce che l’eventualità di un’azione per danni può, in astratto, essere sufficiente solo se tale azione non è ipotetica. Nel caso concreto, il Tribunale aveva constatato che la ricorrente si era limitata a evocare la possibilità di una futura azione senza precisare se essa stessa o i suoi membri intendessero realmente proporla, né aveva fornito elementi precisi, concreti e verificabili sul danno asserito.

La Corte conferma che, in assenza di tali elementi, la sola prospettiva di un ricorso per risarcimento non dimostra la persistenza dell’interesse ad agire. Anche l’argomento relativo alle spese del giudizio è respinto: la condanna alle spese non può, di per sé, trasformarsi nel fondamento dell’interesse ad ottenere l’annullamento, altrimenti la condizione dell’interesse perderebbe ogni portata.

Irricevibilità del quinto motivo

Il quinto motivo è dichiarato irricevibile perché introduce per la prima volta in impugnazione un argomento non dedotto dinanzi al Tribunale: l’idea che l’annullamento delle decisioni controverse sarebbe necessario per risarcire il preteso danno morale dell’organizzazione professionale. La Corte richiama il limite dell’impugnazione, che non può ampliare l’oggetto del giudizio di primo grado.

Dispositivo e conseguenze sulle spese

La Corte respinge integralmente l’impugnazione. Condanna l’Igpour alle spese sostenute dalla Commissione, oltre alle proprie. Il Regno di Svezia e la Repubblica di Polonia sopportano le proprie spese ai sensi del regolamento di procedura.

Principio affermato

La pronuncia conferma che, in materia di accesso ai documenti, la persistenza dell’interesse ad agire dopo la divulgazione sopravvenuta richiede una dimostrazione concreta e specifica della possibilità di ripetizione dell’illegittimità e di un vantaggio effettivo derivante dall’annullamento; non è sufficiente invocare in modo astratto la futura reiterazione della stessa interpretazione normativa, né una possibile azione risarcitoria non ancora concretamente prospettata.